Ve druhé polovině 20. století se aktivity organizovaného zločinu staly reálnou hrozbou pro většinu zemí. Organizace Spojených národů jako institucionální reprezentant světového společenství proto postupně iniciovala mnohostranné negociace za účelem hledání univerzálních opatření, která by bylo možno efektivně uplatňovat proti nadnárodnímu organizovanému zločinu.
Poznatky policejních orgánů, praktické zkušenosti orgánů justice i orgánů zákonodárných a rovněž i výsledky kriminologických výzkumů postupně vyústily v premisy, které by bylo možno formulovat takto:
Tyto premisy je možno rozpoznat v řadě konkrétních iniciativ zaměřených proti organizovanému zločinu, které se v rámci OSN začaly rozvíjet zhruba od počátku 90. let minulého století.
Již v roce 1991 ve Versailles na ministerské schůzce k vytvoření programu OSN pro prevenci zločinu a trestní justici byla akcentována potřeba účinně čelit mezinárodnímu organizovanému zločinu. Institucionální platformou pro koncipování a uplatnění těchto aktivit se stala Komise OSN pro prevenci zločinu a trestní justici, která byla zřízena v roce 1992 Hospodářskou a sociální radou OSN jako její specializovaný orgán.
OSN se tak přihlásila ke své odpovědnosti efektivně reagovat na sociální a bezpečnostní problémy a hrozby, které zasahují světové společenství a které v podobě nadnárodního organizovaného zločinu dostaly novou aktuální podobu a dimenzi. OSN přitom mohla navazovat na své víceméně úspěšné aktivity, které v předchozích obdobích vyvinula např. k potlačování obchodu s drogami, proti šíření pornografie, proti leteckému pirátství, na úseku mnohostranných extradičních opatřeních apod.
Tyto aktivity OSN měly především povahu právních dokumentů zakládajících mezinárodně právní závazky signatářů (mnohostranné dohody, úmluvy aj.). I tyto dokumenty postupně prošly určitým vývojem. Starší mezinárodní úmluvy v oblasti trestního práva v podstatě nezasahovaly do výlučné svrchovanosti signatářských států při úpravě jejich jurisdikce v oblastech, kterých se tyto úmluvy týkaly, tzn. že jednotlivé státy si definovaly trestné jednání a jejich postih podle vlastní úpravy. Novější generace mezinárodních úmluv již vychází z principu harmonizace, tedy dochází k převzetí institutů a úprav obsažených v mezinárodních úmluvách a k jejich implementaci do národních právních řádů (Šturma et al., 2003:5).
Lze dodat, že rovněž známý princip mezinárodních smluv v oblasti trestního práva „aut dedere aut judicare“ („buď vydat, nebo soudit“) nabývá v současné době poněkud jiného praktického významu. Ještě např. v 80. letech minulého století se tohoto principu široce dovolávaly zejména tzv. socialistické státy a další totalitní společnosti, které se jen velmi neochotně podřizovaly mezinárodním závazkům vyplývajícím ze smluv, k jejichž podpisu byly mnohdy víceméně donuceny pod tlakem mezinárodního veřejného mínění. Zásadně odmítaly vydávat pachatele, např. únosu letadel, do jiné země a závazek soudit a potrestat pachatele, vyplývající z uvedeného principu, pak mnohdy tyto státy respektovaly jen formálně a často v rozporu s duchem mezinárodní úmluvy posuzovaly konkrétní případy zejména z ideologických hledisek. V současné době by zřejmě nic nemělo bránit tomu, aby převažovalo „aut dedere“, tedy vydávání pachatelů k trestnímu stíhání do jiného státu, ve kterém je k dispozici více důkazních prostředků, popřípadě jsou zde lepší vyšetřovací, procesní aj. možnosti k postihu nadnárodního organizovaného zločinu.
Postupné prosazování harmonizačního principu při implementaci mezinárodních mnohostranných úmluv připravilo vhodnou půdu pro realizaci tak ambiciózního projektu, jako bylo přijetí a podpis Úmluvy OSN proti nadnárodnímu organizovanému zločinu. Hlavní úskalí tohoto projektu a podstata obtíží spočívaly v tom, že fenomén organizovaného zločinu byl legislativně obtížně uchopitelný a jeho právní vymezení si vyžádalo značné úsilí a zdlouhavé vyjednávání. Tato počáteční nevyjasněnost pojmu „organizovaný zločin“ vedla k tomu, že první iniciativní kroky k vypracování Úmluvy byly přijímány s určitými rozpaky.
To byla zřetelně jiná situace než při přijímání jiných mezinárodních úmluv OSN, např. v oblasti potlačování nelegálního obchodu s drogami a s psychotropními látkami (Vídeňská úmluva z roku 1988), v oblasti komerčního sexuálního zneužívání dětí aj., kdy definování předmětného fenoménu, vyžadujícího reakci ze strany světového společenství, nečinilo právní problémy. Obdobné obtíže, a ještě složitější negociační situace, provázejí již řadu let snahy přijmout na půdě OSN univerzální mezinárodní smlouvy proti agresi a úmluvy proti terorismu, kde vymezení předmětu úpravy naráží nejen na právní, ale zejména na ideologické rozpory mezi jednotlivými státy nebo skupinami států.
Realita života a evidentní expanze nadnárodního organizovaného zločinu, růst jeho zisků a průvodních kriminálních efektů (korupce, riziko ochromení státního aparátu, vazby organizovaného zločinu na politiku aj.), zneklidnění veřejnosti i zájem a tlak médií, si v polovině 90. let v krátkém časovém sledu vynutily přijetí rozhodných kroků od orgánů OSN. Tento energičtější přístup byl usnadněn i tím, že po vytvoření zmíněné Komise OSN pro prevenci zločinu a trestní justici byl zde již odborný a administrativní aparát schopný vytvořit platformu OSN pro jednání o efektivním postupu proti organizovanému zločinu. Komise připravila na dny 21. - 23. 11. 1994 jednání první světové ministerské konference o organizovaném transnacionálním zločinu, které se konalo v Neapoli. Na této konferenci byly přijaty dokumenty, od kterých se následně odvíjely další celosvětové aktivity zaměřené na boj proti organizovanému zločinu. Jednalo se zejména o Neapolskou politickou deklaraci a o Celosvětový akční plán boje proti organizovanému zločinu (Šturma, 1995:493).
V Neapolské politické deklaraci byly explicitně vyjádřeny představy účastníků konference o prostředcích, kterými by bylo možno účinně posílit postup jednotlivých států i celého mezinárodního společenství proti transnacionálnímu organizovanému zločinu. Těžiště těchto opatření bylo spatřováno nejen v obligátním požadavku na posílení mezinárodní spolupráce v oblasti policejních a justičních činností, ale bylo požadováno i konkrétní sblížení právních úprav v oblasti vymezení a postihu organizovaného zločinu. Rovněž byl v této politické deklaraci vyjádřen požadavek rozšířit rejstřík mezinárodních dohod, které by umožnily účinnější postup proti organizovanému zločinu na mnohostranném smluvním základu. Byla zdůrazněna potřeba vypracovat strategické koncepce k prevenci praní špinavých peněz a k odnímání výnosů ze zločineckých aktivit.
Postuláty této deklarace se přímo promítly do Celosvětového akčního plánu proti organizovanému transnacionálnímu zločinu. Jde o poměrně obsáhlý dokument systematicky rozdělený do několika částí, které pojednávají např. o problémech a nebezpečích spojených s organizovaným nadnárodním zločinem, o problematice národních zákonodárství v této oblasti, o možnostech posílení mezinárodní právní spolupráce a o využívání smluv usnadňujících extradici aj.
Požadavek na vypracování vhodné mezinárodní úmluvy proti nadnárodnímu organizovanému zločinu byl vyjádřen formou doporučení, aby Komise pro prevenci zločinu a trestní justici podnikla potřebné kroky ke zjištění názorů jednotlivých vlád na obsah a rozsah takové úmluvy a na otázky, které je třeba v souvislosti s přípravou takové úmluvy prioritně řešit.
Neapolská konference se tak stala prvním skutečně reprezentativním setkáním účastníků s náležitým politickým mandátem, takže závěry z této konference předznamenaly poměrně rychlý postup orgánů OSN i jednotlivých členských států v oblasti boje proti organizovanému zločinu. Implementací neapolských dokumentů byla pověřena Komise pro prevenci zločinu a trestní justici, která se na řadě svých zasedání zabývala konkrétními otázkami dalšího postupu. Souběžně probíhaly i regionální akce, mezi nimiž je třeba upozornit na význam regionálního ministerského semináře v Buenos Aires v listopadu 1995, na kterém byl vyjádřen zájem na vypracování mezinárodní úmluvy proti organizovanému zločinu a byla navržena struktura takového dokumentu (doc E/CN. 15/1996/2/Add.1). Na podnět Hospodářské a sociální rady bylo generálnímu tajemníkovi OSN uloženo analyzovat stávající mezinárodní dokumenty vztahující se k aktivitám organizovaného zločinu a zjistit aktuální názory vlád členských států na vypracování mezinárodní Úmluvy proti organizovanému transnacionálnímu zločinu. Valné shromáždění OSN pak ve své rezoluci č. 51/120 ze dne 12.12.1996 vyzvalo Komisi pro prevenci zločinu a trestní justici k zajištění prací na přípravě Úmluvy. Již v roce 1996 byl předložen polský návrh Úmluvy, později návrh Úmluvy předložený delegací USA a následovaly závěry a doporučení z řady expertních setkání k těmto otázkám.
Valné shromáždění OSN totiž rozhodlo ve své rezoluci č. 52/85 ze dne 12.12.1997 zřídit mezivládní skupinu expertů, která by připravila předběžný návrh Úmluvy a později Valné shromáždění svou rezolucí 53/111 ze dne 9.12.1998 zřídilo Ad hoc výbor pro přípravu Úmluvy proti nadnárodnímu organizovanému zločinu. Úkolem tohoto výboru bylo vypracovat konečný text Úmluvy i texty dodatkových protokolů, které by se týkaly obchodování se ženami a dětmi, nelegální výroby a obchodu se střelnými zbraněmi a nelegální přepravy migrantů. Ad hoc výbor dostál těmto úkolům na pravidelných zasedáních, která se konala ve Vídni, a v červenci roku 2000 byl návrh Úmluvy na jednání výboru schválen. V následujících měsících byla dokončena příprava dvou dodatkových protokolů (o obchodu s lidmi a o nelegální přepravě migrantů), návrh protokolu proti nedovolenému obchodu se střelnými zbraněmi však dokončen nebyl (tento protokol byl dokončen až v březnu 2001). Na návrh Komise pro prevenci zločinu a trestní justici pak Hospodářská a sociální rada předložila Valnému shromáždění ke schválení text Úmluvy a návrh na svolání mezinárodní konference ke slavnostnímu podpisu Úmluvy na podzim roku 2000. Valné shromáždění OSN schválilo Úmluvu 15. listopadu 2000. Na pozvání italské vlády byla ve dnech 12. - 15. prosince 2000 svolána do Palerma mezinárodní konference k podpisu Úmluvy a dvou dodatkových protokolů, které byly do té doby dokončeny. Slavnostní podpis Úmluvy v sicilském Palermu měl symbolický význam a byl zamýšlen jako podpora obyvatel Sicílie, kteří po historicky dlouhou dobu museli snášet břímě aktivit mafiánských organizací Cosa Nostra. Podpis Úmluvy byl také chápán jako symbolické zadostiučinění obětem z řad soudců a policistů, kteří v boji proti mafii přišli o život.
Na konferenci v Palermu podepsalo Úmluvu v první vlně signatářů 120 členských států OSN. Úmluva byla otevřena k podpisu do 12.12.2002 v sídle OSN v New Yorku a do tohoto data ji podepsalo celkem 147 států. Podle článku 38 vstupuje Úmluva v platnost devadesátého dne od data, kdy byla uložena čtyřicátá ratifikační listina (nebo listina o přijetí, schválení nebo přistoupení). Koncem roku 2002 byla tato podmínka splněna a Úmluva vstoupila v platnost. Dodatkové protokoly k Úmluvě však dosud neratifikoval předepsaný počet států. Je tedy možno konstatovat určitý rozpor mezi počátečním nadšením většiny států nezůstat stranou a svým podpisem vyjádřit rozhodnutí přistoupit k Úmluvě a skutečností, že ratifikační proces probíhá velmi pomalu a že byť minimálního počtu ratifikací bylo dosaženo téměř až za dva roky od slavnostního podpisu.
Česká republika podepsala Úmluvu a dva Protokoly již při slavnostní příležitosti v Palermu; k ratifikaci těchto dokumentů však dosud nedošlo.
Úmluva proti nadnárodnímu organizovanému zločinu stanovila minimální požadavky, které by signatářské státy měly respektovat v rámci svých právních řádů, a pokud stávající úprava těmto požadavkům nevyhovuje, signatářské státy by měly provést potřebné legislativní změny a zajistit harmonizaci s Úmluvou. Z textu Úmluvy lze dovodit tyto minimální požadavky:
Minimální požadavky na signatářské státy obsahují rovněž Dodatkové protokoly k Úmluvě.
Důležitou částí Úmluvy jsou úvodní ustanovení, ve kterých jsou vyloženy základní pojmy, s nimiž Úmluva pracuje. Protože Úmluva má zavést terminologické standardy, je třeba, aby v národních právních úpravách byly definice a výklad těchto pojmů respektovány.
Mezi klíčová ustanovení patří zejména čl. 2 a) definující subjekt organizované trestné činnosti takto: „Organizovaná zločinecká skupina znamená strukturovanou skupinu tří nebo více osob existující po určité časové období a jednající ve vzájemné dohodě s cílem spáchat jeden či více závažných trestných činů nebo trestných činů stanovených v souladu s touto Úmluvou, aby získala, přímo či nepřímo, finanční nebo jiný hmotný prospěch.“ Toto vymezení do určité míry překonává známé spory o definování organizovaného zločinu, kdy na jedné straně je požadována vyčerpávající charakteristika organizovaného zločinu (téměř taxativní výčet znaků), která by jej jednoznačně odlišovala od jiných skupinových forem závažné trestné činnosti. Na straně druhé pak je argumentováno tím, že příliš složitá definice organizovaného zločinu (zejména popis vnitřní struktury zločineckých skupin) fakticky ztěžuje jeho trestní stíhání, neboť některé znaky se obtížně dokazují, a že je tedy na místě přiklonit se k definici obecnějšího charakteru. Je patrně možno konstatovat, že vymezení uvedené v Úmluvě je dostatečně zobecňující, takže by nemělo činit potíže převzetí této definice do národní legislativy u širokého okruhu signatářských států.
Obdobně byly řešeny další terminologické problémy, tzn. příklonem ke spíše obecnějšímu vymezení. V čl. 2 c) je vymezení pojmu strukturovaná skupina provedeno takto: „Strukturovaná skupina znamená skupinu, která není náhodně utvořena za účelem bezprostředního spáchání trestného činu a která nemusí mít formálně vymezené role pro své členy, trvalost členství nebo rozvinutou strukturu.“ Jde tedy o vymezení, které umožňuje, aby Úmluva dopadala i na taková seskupení, jež nepředstavují zločinecké organizace „historicky tradičního“ mafiánského typu, ale mají povahu volnějšího seskupení řízeného spíše manažerskými metodami.
Poměrně složitá otázka byla, zda definovat nadnárodní organizovaný zločin pomocí výčtu obecnějších znaků, případně jinou formou, taxativně uvádějící typické projevy organizovaného zločinu. Pojmové vymezení nadnárodního organizovaného zločinu má samozřejmě význam pro stanovení rozsahu aplikace Úmluvy. V čl. 3 Úmluvy je uvedeno, že se vztahuje na prevenci, vyšetřování a stíhání jednak trestných činů vymezených v souladu s články 5, 6, 8 a 23 Úmluvy, jednak závažných trestných činů definovaných v čl. 2 Úmluvy, a to v případech, kdy je trestný čin nadnárodní povahy a zahrnuje organizovanou zločineckou skupinu. V čl. 2 je pak podána tato definice: „Závažný trestný čin znamená jednání naplňující skutkovou podstatu trestného činu, za který je stanoven trest odnětí svobody, jehož hranice je nejméně čtyři roky, nebo trest přísnější.“
Důležitou podmínkou postupu podle Úmluvy tedy je, aby se jednalo o trestný čin nadnárodní povahy. Za takový čin se považuje úmyslné jednání, je-li spácháno ve více než v jednom státě, nebo v jednom státě, avšak podstatná část příprav na něj, jeho plánování, řízení či kontroly se odehrává v jiném státě. Čin je nadnárodní povahy také tehdy, je-li spáchán v jednom státě, avšak zahrnuje účast organizované zločinecké skupiny, která se zabývá trestnou činností ve více než jednom státě, nebo je-li spáchán v jednom státě, avšak jeho podstatné dopady se projevují v jiném státě (čl. 3 odst. 2 Úmluvy).
Klíčovou otázkou Úmluvy, kterou se bylo třeba seriózně zabývat v průběhu negociačních jednání, je problematika vymezení soudní pravomoci jednotlivých států v trestních věcech nadnárodního organizovaného zločinu. V zásadě platí, že každý stát bude uplatňovat svou jurisdikci u trestných činů, na které se vztahuje Úmluva, a to v případech, kdy trestný čin byl spáchán na jeho území, nebo trestný čin byl spáchán na palubě plavidla nebo na palubě letadla označeného a registrovaného podle zákonů tohoto státu v době spáchání trestného činu (čl. 15 odst. 1). Primární povinností signatářských států je uplatnění obligatorní jurisdikce na základě principu teritoriality. Úmluva umožňuje rovněž i fakultativní jurisdikci na základě principu aktivní personality, tj. v případech, kdy pachatel je občanem signatářského státu, popřípadě má na jeho území trvalý pobyt a na základě pasivní personality (obětí je občan státu). Úmluva v čl. 15 odst. 3 zavazuje signatářské státy, aby uplatnily subsidiární jurisdikci na základě principu aut dedere aut judicare, jestliže odmítnou vydat svého občana - pachatele nadnárodního organizovaného zločinu k trestnímu stíhání do jiného státu (Šturma et al., 2003:92).
Lze poznamenat, že Úmluva jako mezinárodní mnohostranná smlouva nové generace preferuje překonání tradičního pojetí státní suverenity, jejíž nedílnou součástí je monopol výkonu trestní justice nad vlastními občany, a vytváří prostor pro vydávání občanů k výkonu spravedlnosti jiným státům.
Na otázky jurisdikce navazuje úprava problematiky vydávání (čl. 16). Úmluva se stává univerzálním základem pro extradiční řízení v případech nadnárodního organizovaného zločinu. Protože vydávání občanů je citlivým problémem pro řadu států, Úmluva v čl. 16 odst. 5 umožňuje, aby signatářské státy, které podmiňují vydávání pachatelů existencí zvláštní smlouvy, informovaly generálního tajemníka OSN, zda budou pokládat Úmluvu za právní základ pro vydávání pachatelů s jinými signatářskými státy. Pokud stát netrvá na existenci zvláštních extradičních smluv, má se za to, že bude uznávat trestné činy, na které se vztahuje Úmluva, za činy, jejichž pachatelé podléhají vydání.
Po přijetí Úmluvy OSN proti nadnárodnímu organizovanému zločinu a poté, co ji ratifikoval potřebný počet států a Úmluva vstoupila v platnost, se stává hlavním úkolem náležitá implementace závazných ustanovení Úmluvy do právních řádů signatářských států. Již při různých negociačních schůzkách expertního i politického charakteru v průběhu přípravy Úmluvy vznikaly pochybnosti, zda se Úmluvu podaří uvést v život, zejména její klíčová ustanovení, a zda převzaté záruky nezůstanou jen formální deklarací států, které Úmluvu slavnostně podepsaly.
V čl. 32 Úmluvy se proto stanoví, že generální tajemník OSN svolá konferenci smluvních stran nejpozději jeden rok po nabytí účinnosti Úmluvy, na které každý signatářský stát poskytne podrobné informace o svých programech, plánech a praxi i o legislativních a administrativních opatřeních přijatých za účelem uplatnění této Úmluvy na základě požadavků účastníků konference (čl. 32 odst. 2, 5).
První taková hodnotící konference se bude konat v roce 2004 a Česká republika bude muset podat podrobný výčet přijatých legislativních opatření i dalších záměrů (administrativní i organizační povahy) k implementaci Úmluvy.
Česká republika postupnou novelizací trestněprávních předpisů i některými organizačními opatřeními na úseku vyšetřování a jiných činností policejních orgánů, úpravou přípravného řízení, úpravou ochrany svědka aj. v zásadě reagovala na všechna hlavní ustanovení Úmluvy a lze proto konstatovat zásadní harmonizaci českého práva s požadavky Úmluvy. V souvislosti s probíhající rekodifikací trestního zákona a trestního řádu ČR je vhodné upozornit na některé implementační problémy či postupy.
3.1 V návrhu nového trestního zákona, který byl připraven v rámci rekodifikačních prací, byl opuštěn termín „zločinné spolčení“ a byl nahrazen termínem „skupina organizovaného zločinu“ (§ 114, § 344, § 346 odst. 2, 3, § 342 - 343, § 349, § 421 návrhu nového trestního zákona a důvodová zpráva k těmto ustanovením). Tento termín zřejmě vychází z původního podkladového materiálu pro vládu ČR z roku 2000 (viz materiál MV čj. MST - 1468/SMS-2000), který se týká podpisu Úmluvy OSN proti nadnárodnímu organizovanému zločinu a postupu české delegace. V tomto materiálu (v předkládací zprávě) je užíván termín „skupina organizovaného zločinu“ a tento termín se také objevuje v prvním českém překladu uvedené Úmluvy OSN připojeném k tomuto materiálu pro vládu.
V autentickém anglickém znění této Úmluvy, vydaném sekretariátem OSN, je však užíván termín „organized criminal group“ (srov. čl. 2, písm. a/ Úmluvy OSN), proto správný český překlad má znít „organizovaná zločinecká skupina“. Vídeňské centrum OSN pro prevenci mezinárodního zločinu (CICP) uvádí, že Úmluva OSN proti nadnárodnímu organizovanému zločinu má mj. zavést terminologické standardy v této oblasti a je proto třeba vycházet z autentického textu Úmluvy.
Je třeba doporučit, aby v textu návrhu nového trestního zákona byl důsledně užíván termín „organizovaná zločinecká skupina“ a takto byla upravena i důvodová zpráva k příslušným ustanovením tr. zákona.
V čl. 2 písm. a) Úmluvy OSN o nadnárodním organizovaném zločinu je podáno vymezení pojmu organizované zločinecké skupiny. Je tedy třeba doporučit, aby i znění § 241 návrhu nového trestního zákona odpovídalo Úmluvě a organizovaná zločinecká skupina byla definována takto: organizovaná zločinecká skupina je strukturovanou skupinou tří nebo více osob, existující po určité časové období a jednající ve vzájemné shodě s cílem spáchat jeden nebo více závažných trestných činů, aby získala, přímo či nepřímo, finanční nebo jiný hmotný prospěch.
V důvodové zprávě k tomuto ustanovení tr. zákona uvést: závažným trestným činem ve smyslu uvedené Úmluvy OSN je úmyslné jednání naplňující skutkovou podstatu trestného činu, za který je stanoven trest odnětí svobody, jehož horní hranice je nejméně 4 roky, nebo trest přísnější. Strukturovanou skupinou se rozumí skupina, která není náhodně utvořena za účelem bezprostředního spáchání trestného činu a která nemusí mít formálně vymezené role pro své členy, trvalost členství nebo rozvinutou strukturu. Zda skupina existuje po určité časové období, bude posuzováno podle okolností konkrétních případů; v zásadě půjde o časové období dostatečně dlouhé k tomu, aby se rozvinula aktivita skupiny směřující k dosažení zločinného cíle.
3.2 Česká republika reaguje na požadavek Úmluvy přijmout opatření ke zkvalitnění spolupráce s orgány činnými v trestním řízení též tím, že signatářské státy vhodným způsobem podpoří osoby, které působí nebo které působily v organizovaných zločineckých skupinách, aby poskytly informace užitečné pro příslušné orgány pro účely vyšetřování a důkazního řízení, jež se týkají totožnosti, povahy, složení, struktury, místa nebo činnosti organizovaných zločineckých skupin, jejich spojení s jinými organizovanými zločineckými skupinami a činů, které tyto skupiny spáchaly nebo mohou spáchat (čl. 26). Každý stát má ve vhodných případech zvážit možnost snížení trestu obžalované osobě, která poskytne podstatnou spolupráci při vyšetřování nebo trestním stíhání organizovaného zločinu. Rovněž má být zvážena možnost udělit imunitu proti trestnímu stíhání osobám, které podstatným způsobem spolupracují při vyšetřování nebo trestním stíhání organizované trestné činnosti.
Ministerstvo vnitra ČR připravilo návrh na doplnění trestního řádu o ustanovení, která by umožnila zastavit trestní stíhání těch členů organizovaných zločineckých skupin, kteří budou spolupracovat s orgány policie a justice a účinně napomohou k odhalení a usvědčení dalších členů zločinecké organizace. Tyto spolupracující osoby by získaly postavení „korunního svědka“ a byla by jim zaručena určitá beztrestnost nebo podstatné snížení trestu.
Návrh vychází také z Rezoluce Rady EU celexové č. 497Y0111(01) z 20. prosince 1996 o jednotlivcích, kteří spolupracují při soudním řízení v boji proti mezinárodně organizovanému zločinu. Tato rezoluce vyzývá členské státy, aby přijaly vhodná opatření, jimiž by povzbuzovaly jednotlivce, kteří byli nebo jsou členy zločineckých spolčení nebo jiných zločinných organizací jakéhokoliv druhu, nebo kteří se podíleli na trestných činech takovýchto spolčení či organizací, aby spolupracovali při soudním řízení.
Boj proti organizovanému zločinu si postupně vyžádal vytvoření institutu tzv. korunního svědka v právních řádech řady zemí, např. v Německu, Itálii, Maďarsku a v roce 1997 byl přijat zákon o korunním svědkovi také v Polsku.
Navrhovaná právní úprava rozlišuje dvě fáze procesního postupu při udělování beztrestnosti, a to fázi dočasného (tedy podmíněného) přerušení trestního stíhání a zastavení trestního stíhání. Tato konstrukce zajišťuje, že obviněnému bude dobrodiní beztrestnosti poskytnuto teprve tehdy, až splní všechny stanovené podmínky, a zároveň mu poskytuje jistou záruku, že se tak při splnění těchto podmínek opravdu stane. Rozhodnutím o dočasném přerušení trestního stíhání bude obviněný motivován k tomu, aby skutečně sdělil veškeré skutečnosti, které se zavázal sdělit, a eventuálně plnil i další povinnosti stanovené v rozhodnutí o dočasném přerušení trestního stíhání, neboť v opačném případě bude jeho trestní stíhání obnoveno.
Rozhodovat o dočasném přerušení trestního stíhání bude státní zástupce, neboť k přerušení trestního stíhání bude moci dojít pouze v průběhu přípravného řízení. Dočasným přerušením trestního stíhání se změní postavení obviněného na procesní postavení svědka. Pokud však dojde k tomu, že obviněný nabídne poskytnout důležité informace až ve stadiu řízení před soudem, a tyto informace budou státním zástupcem a soudem uznány za významné, bude možno tuto spolupráci obviněného s orgány činnými v trestním řízení vzít v úvahu při ukládání trestu odnětí svobody a uložit trest pod dolní hranici zákonné sazby.
Uvedená navrhovaná úprava byla promítnuta do ustanovení § 306 b) - 306 d) trestního řádu (zák. č. 141/61 Sb. o trestním řízení soudním), který se navrhuje novelizovat v souvislosti s rekodifikací trestního zákona. Důležité je ustanovení např. odst. 2 § 306 b), které stanoví, že trestní stíhání nelze podmíněně přerušit, jestliže obviněný spáchal závažnější trestný čin než je ten, k jehož objasnění se zavázal, nebo jestliže se podílel na spáchání zvlášť závažného zločinu, k jehož objasnění se zavázal, jako organizátor nebo návodce, nebo jestliže následkem takového trestného činu byla smrt nebo těžká újma na zdraví.
Navrhovaná úprava trestního řádu nepoužívá pojem „korunní svědek“ a tyto osoby označuje jako „spolupracující obviněný“. I těm může být poskytnuta zvláštní ochrana jako jiným důležitým svědkům (např. pomoc při přestěhování v ČR nebo do zahraničí, sociální pomoc, nebo i pomoc při zastírání totožnosti), a to podle zákona č. 137/201 Sb., který nabyl účinnosti již 1. července 2001.
Zakotvením institutu spolupracujícího obviněného („korunního svědka“) sice dojde k určitému prolomení zásad legality a oficiality trestního řízení ve prospěch zásady oportunity, předkládaný návrh však vychází z myšlenky, že zájem státu na rozbití zločineckých struktur, do nichž je obtížné proniknout, převyšuje zájem státu na postihu jednotlivce, který se přímo nebo nepřímo na trestné činnosti podílel a který umožnil odhalení a usvědčení spolupachatelů a spolupodílníků závažné trestné činnosti.
Bylo by však možné poznamenat, že k zavedení institutu korunního svědka se uplatňují, zejména mezi teoretickými pracovníky v oblasti právních věd, i kritická stanoviska poukazující na zásadní nevhodnost právně zaručovat pachatelům trestné činnosti faktickou beztrestnost. Uznává se, že je třeba provést určité zásahy do trestního práva, aby bylo možno čelit závažným formám kriminality, zejména organizovanému zločinu. Přitom je ovšem třeba setrvat na základních principech trestního práva.
Výslovně je upozorňováno na riziko, že nové instituty trestního práva zamýšlené k potlačování organizovaného zločinu mohou mít nepředvídané důsledky. Pokud jde o sankční politiku, je připomínán princip osobní odpovědnosti. Je-li považováno za nezbytné poskytovat určité výhody osobám, které se přestaly podílet na činnosti kriminálních organizací a začaly spolupracovat s orgány činnými v trestním řízení, mělo by se jednat pouze o beztrestnost členství ve zločinecké organizaci, a to za předpokladu, že pachatel dobrovolně opustil tuto organizaci dříve, než došlo k policejnímu vyšetřování jeho osoby. V ostatních případech je možné uložit mírnější trest podle zákona. Za žádných okolností nemá docházet k beztrestnosti de facto (viz např. závěry z XVI. Kongresu Mezinárodní společnosti pro trestní právo - AIDP, který se konal v Budapešti ve dnech 5. - 11. 9. 1999).
3.3 V posledních desetiletích se v odborných právnických kruzích diskutuje o potřebě efektivněji postihovat právnické osoby za jednání, kterým způsobují mnohdy značné škody např. na životním prostředí, nebo když jejich podnikatelská činnost je v rozporu s veřejným zájmem. I když takovou nežádoucí činnost právnických osob je možno postihovat administrativními prostředky (např. pokutami, odnětím licence apod.), ukazuje se, že vyvození trestní odpovědnosti a sankcionování právnických osob v rámci trestního procesu může být efektivnější.
Z jiného hlediska je možno argumentovat ve prospěch zavedení trestní odpovědnosti právnických osob tím, že takovýto postup by vlastně zajistil právnickým osobám „spravedlivý proces“, protože lze oprávněně pochybovat, zda ve správním řízení jsou vždy plně respektovány hmotně právní a procesně právní požadavky při ukládání sankcí, které mnohdy mohou být velmi citelné (např. milionové pokuty).
Tyto otázky nabyly na aktuálnosti v souvislosti s potlačováním mezinárodního organizovaného zločinu, protože z řady projednávaných trestních věcí, které se týkaly činnosti organizovaných zločineckých skupin, vyplynulo, že tyto zločinecké organizace vykonávaly i legální podnikatelskou činnost, která sloužila mnohdy jako krytí pro jejich zločinecké aktivity.
V řadě mezinárodních dokumentů se proto objevuje požadavek na zavedení trestní odpovědnosti právnických osob, neboť právní řád musí umožnit účinné sankcionování protiprávního jednání podnikatelských subjektů (korporací aj.), které často mají nadnárodní působnost a kontrolují většinu oblastí života společnosti. Rovněž Úmluva proti nadnárodnímu organizovanému zločinu vychází z uvedené argumentace a v čl. 10 požaduje, aby každý stát, který přistoupil k Úmluvě, „přijal opatření, slučitelná s jeho právními zásadami, aby byla stanovena odpovědnost právnických osob za účast na závažných trestných činech, na nichž se podílí organizovaná zločinecká skupina“. Výslovně je zde uvedeno, že tato odpovědnost právnických osob může být trestní, civilní nebo správní. Vyvozením trestní odpovědnosti právnické osoby nemá být dotčena trestní odpovědnost fyzických osob, které trestné činy spáchaly. Sankce, které budou právnickým osobám po vyvození trestní odpovědnosti ukládány, mají být přiměřené a odrazující.
Česká republika při implementaci Úmluvy se přiklonila k tomu, že bude zavedena trestní odpovědnost právnických osob ve smyslu požadavku čl. 10, i když v odborné diskusi bylo argumentováno, že již existující správní (administrativní) odpovědnost právnických osob podle českého právního řádu je v podstatě vyhovující. Zavedení trestní odpovědnosti právnických osob znamená průlom do dosavadního pojetí zavinění založeného na individuální trestní odpovědnosti.
Z hlediska legislativně technického byla zvolena možnost upravit problematiku trestní odpovědnosti právnických osob v samostatném zákoně. Stalo se tak v souvislosti s rekodifikací trestního zákona, kdy byl souběžně připraven návrh samostatného zákona o trestním soudnictví nad právnickými osobami a o změně zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů.
V odborné diskusi, např. na půdě komise ministerstva spravedlnosti pro rekodifikaci trestního zákona a trestního řádu, byla řešena řada souvisejících otázek, např. vyjasnění vztahu trestního a správního práva, bylo upozorněno, že méně závažné případy protiprávní činnosti právnických osob by měly zůstat v oblasti správního práva, že je třeba respektovat zásadu „ne bis in idem“ (ne dvakrát v téže věci) ve vztahu trestního a správního postihu deliktů právnických osob, že klíčovým problémem je vymezení okruhu trestných činů, na které se má zákon vztahovat, aj.
Návrh uvedeného zákona v § 4 ve dvou variantách uvádí obsáhlý taxativní výčet trestných činů (zločinů a přečinů podle trestního zákona), za které mají právnické osoby podle tohoto zákona trestně odpovídat. Trestným činem spáchaným právnickou osobou je čin (uvedený v taxativním výčtu § 4), spáchaný jejím jménem, v jejím zájmu nebo na úkor či v zájmu jiného, pokud tak jednal statutární orgán nebo člen statutárního orgánu, nebo ten, kdo je oprávněn činit jménem právnické osoby nebo v jejím zastoupení právní úkony, nebo ten, kdo v rámci této právnické osoby vykonává řídící či kontrolní činnost (§ 5).
Důležité ustanovení je obsaženo v § 8, které řeší trestní odpovědnost právního nástupce právnické osoby tak, že tato odpovědnost za určitých podmínek přechází na právního nástupce a že tato odpovědnost nezaniká prohlášením konkurzu, vstupem do likvidace nebo zavedením nucené správy.
Těžiště navrhovaného zákona o trestním soudnictví nad právnickými osobami je ve vymezení sankcí. Návrh vychází, též v souladu s Úmluvou, ze zásady přiměřenosti trestu vzhledem k povaze a závažnosti trestného činu, k vnitřním a vnějším poměrům právnické osoby, včetně její dosavadní činnosti a jejích majetkových poměrů, dále i vzhledem k jejímu působení po činu, zejména ke snaze nahradit škodu či jiné škodlivé následky činu. Má být také přihlédnuto k účinkům a důsledkům, které lze očekávat od trestu pro budoucí činnost právnické osoby (§ 10).
Návrh zákona uvádí v § 11, že za trestné činy spáchané právnickou osobou lze uložit pouze tyto tresty: a) zrušení právnické osoby, b) propadnutí majetku, c) peněžitý trest, d) propadnutí věci, e) zákaz činnosti, f) zákaz účasti ve veřejné soutěži, g) zákaz nebo omezení přijímat veřejné dotace nebo subvence, h) zveřejnění pravomocného odsuzujícího rozsudku ve sdělovacích prostředcích.
Nejčastěji ukládaným trestem právnické osobě by měl být trest peněžitý, který by měl být ukládán v denních sazbách, které mají činit nejméně 1 000 Kč a nejvíce 500 000 Kč.
Účinnost zákona o trestním soudnictvím nad právnickými osobami je stanovena v souladu s předpokládanou účinností nového trestního zákona, tj. od 1. ledna 2005.
Již od počátku přípravy Úmluvy bylo zřejmé, že problematika nadnárodního organizovaného zločinu je natolik složitá a zločinecké aktivity jsou tak různorodé, že v textu jedné úmluvy nemůže být pamatováno na všechny varianty otázek a problémů, které je třeba řešit. Proto bylo počítáno s tím, že část specifických problémů bude zahrnuta do dodatkových protokolů, které budou tvořit víceméně organickou součást Úmluvy. Stalo se tak Protokolem o prevenci, potlačování a trestání obchodu s lidmi, zvláště se ženami a dětmi (UN Doc.A/55/383, 2. 11. 2000), Protokolem proti pašování přistěhovalců po zemi, moři a letecky (UN Doc.A/55/383, 2. 11. 2000) a Protokolem proti nedovolené výrobě střelných zbraní, jejich částí, komponentů a munice a obchodu s nimi (UN Doc.A/RES/55/255, 8. 6. 2001). Předpokládá se, že dodatkové protokoly, i když jsou podepisovány a ratifikovány signatářskými státy jako samostatné mezinárodní dokumenty, tvoří součást Úmluvy a musí být proto vykládány v souladu s ní. Základní ustanovení Úmluvy se tedy vztahují i na dodatkové protokoly, pokud není stanoveno jinak.
4.1 Protokol o prevenci, potlačování a trestání obchodu s lidmi, zvláště se ženami a dětmi, je považován za nejdůležitější z dodatků rozšiřujících Úmluvu. Je tomu tak proto, že účinné potlačování a prevence obchodu s lidmi vyžaduje jednotný přístup v zemích původu, tranzitu i v zemích cílových, což může nejlépe zajistit smluvní závazek velkého počtu států, které se stanou signatáři tohoto mezinárodního dokumentu. Význam tohoto dodatkového protokolu podtrhuje také skutečnost, že předmětem jeho úpravy je ochrana základních lidských práv. Oběti organizovaného zločinu při obchodování s lidmi jsou mnohdy zcela bezbranné a jsou vystaveny rozsáhlému zneužívání.
Mezinárodní organizace pro migraci IOM odhaduje, že na celém světě se každoročně stane obětí obchodování s lidmi 700 000 až 2 000 000 žen a dětí, přičemž 300 000 až 500 000 žen a dětí je obchodováno v rámci Evropy a do Evropy. Obchodování s lidmi se stalo třetím nejvýnosnějším typem organizované trestné činnosti vedle obchodování s drogami a nelegálního obchodování se zbraněmi.
Protokol definuje v čl. 3 a) obchodování s lidmi jako „najímání, přepravu, přechovávání nebo přijetí osob dosažené hrozbou, použitím síly nebo jiných forem donucení, únosem, podvodem, uvedením v omyl nebo zneužitím moci nebo pozice bezbrannosti nebo předáním nebo přijetím plateb nebo výhod, a to za účelem získání souhlasu osoby mající kontrolu nad jinou osobou uskutečněné s cílem zneužívat takové osoby. Zneužívání zahrnuje přinejmenším zneužívání prostituce jiných, jiné formy sexuálního zneužívání, nucenou práci nebo nucené služby, otroctví nebo praktiky podobné otroctví, nevolnictví nebo odnětí orgánů.
Souhlas oběti obchodování se shora uvedeným zneužíváním nebude brán v úvahu, jestliže byla použita jakákoliv shora definovaná forma obchodování.
Zvláštní ochrana je poskytována dětem (tím se rozumí osoba mladší 18 let), neboť jakékoliv najímání, přeprava, nebo přechovávání či přijetí dítěte za účelem zneužívání je považováno za „obchod s lidmi“, i když nezahrnuje shora definované formy obchodování (čl. 3 odst. c).
Signatářské státy přejímají závazek kriminalizovat všechny formy obchodování s lidmi, které jsou vymezeny v Protokolu, jejich organizování i účastenství na nich. Podle tohoto Protokolu se postupuje při prevenci, vyšetřování a soudním stíhání v případech, kdy obchodování s lidmi má nadnárodní povahu a zahrnuje organizovanou zločineckou skupinu, jakož i v případech, kdy je třeba poskytnout ochranu obětem mezinárodního obchodování s lidmi.
České trestní právo zatím reagovalo tím, že novelou trestního zákona č. 134/2002 Sb. byl s účinností od 1. 7. 2002 nahrazen dosavadní § 246 tr. zák. o obchodování se ženami novou skutkovou podstatou o obchodování s lidmi; rozsah ochrany však nepokrývá obchodování s lidmi za účelem všech forem zneužívání, které jsou uvedeny v Protokolu.
Lze proto uvítat novou formulaci trestného činu obchodování s lidmi tak, jak je provedena v návrhu rekodifikace trestního zákona (§ 146 tr. zák.), kde se za zneužívání považuje za stanovených podmínek
Protokol vybízí signatářské státy k rozsáhlým preventivním opatřením i k pomoci obětem obchodování s lidmi. Jde např. o preventivní opatření v oblasti působnosti cizinecké policie při kontrole cestovních dokladů na mezinárodních hranicích, při zjišťování a dokumentování metod používaných organizovanými zločineckými skupinami při obchodování s lidmi včetně přepravy obětí, tras a spojení mezi jednotlivci a skupinami zabývajícími se obchodováním s lidmi aj.
Pomoc obětem obchodování s lidmi má být směrována tak, aby jim byla všemožně ulehčena jejich situace zcela praktickými kroky, např. zajištěním poradenství a poskytováním informací ohledně zákonných práv obětí obchodování, zajištěním vhodného ubytování pro ně, provedením opatření k fyzickému, psychickému a sociálnímu zotavení obětí obchodu s lidmi, a to ve vhodných případech i ve spolupráci s nevládními organizacemi aj. (čl. 6).
Velmi důležitá jsou opatření k usnadnění repatriace obětí obchodování s lidmi do domovské země nebo při přihlédnutí k humanitárním důvodům i usnadnění možnosti získat oprávnění k dočasnému nebo trvalému pobytu v zemi, do které se oběť obchodování dostala.
V duchu těchto pasáží Protokolu již připravilo ministerstvo vnitra ČR návrh modelu komplexní pomoci a ochrany obětem obchodování s lidmi za účelem jejich sexuálního vykořisťování a tento návrh je v současné době posuzován v odborné diskusi. Tento materiál MV ČR uvádí, že v praxi se v zásadě vyskytují tři typy obětí obchodování s lidmi: a) oběti, které vědomě a dobrovolně vstoupily do světa sex-byznysu, ale setkaly se zde s otrockými podmínkami; b) oběti, které byly oklamány a podvodně - např. pod záminkou legální práce v zábavním průmyslu - byly prodány za účelem provozování prostituce; c) oběti, které byly uneseny a poté prodány do sexuálního otroctví.
V rámci navrhovaného modelu pomoci a ochrany obětem obchodování s lidmi by ve zjištěných případech měl být ženám zajištěn nejprve měsíční rekonvalescenční pobyt zaměřený na krizovou intervenci. V komplikovaných případech - při fyzických nebo psychických problémů - bude možné délku krizové intervence prodloužit. Rekonvalescence by měla probíhat v azylovém zařízení nevládní organizace a v této době by se měla oběť dobrovolně rozhodnout, zda bude spolupracovat s orgány činnými v trestním řízení na vyšetřování nelegálního obchodování. Pobyt oběti v azylovém zařízení by měl být v každém případě formálně legalizován cizineckou policií. Pokud oběť nemá v pořádku doklady, měla by cizinecká policie povolit pobyt na dobu 40 dnů. V žádném případě by nemělo docházet k tomu, aby osoba bez dokladů, u které je podezření na to, že se stala obětí obchodování s lidmi, byla vzata do vazby.
V této souvislosti je vhodné poukázat i na stanovisko trestního kolegia Nejvyššího soudu v ČR (sp. zn. Tpjn 310/2001 ze dne 17. 4. 2003), které se týká otázky, zda zahájení řízení o udělení azylu má vliv na rozhodování o vyhošťovací vazbě.
V souvislosti s problematikou, kterou upravuje Protokol o prevenci obchodování s lidmi, zvláště se ženami a dětmi, je třeba poznamenat, že aktivity organizovaného zločinu se ve značné míře zaměřují i na účast na nelegální migraci. Jde o fenomén, který citelně zasahuje řadu států a který přináší organizovanému zločinu velké zisky. Zásadní rozdíl mezi účastí (organizování, provádění, financování, usnadňování apod.) na nelegální migraci a účasti na obchodování s lidmi ve smyslu Protokolu spočívá v tom, že k nelegální migraci dochází v souladu se zájmem obou stran, tedy osob které migrují, i osob, které jim v tom pomáhají nelegálními prostředky. Nelegálně migrující osoby jsou tedy „oběťmi“ v jiném smyslu než oběti obchodování, a to tehdy, když jsou např. podvedeny převaděči, když jsou vystaveny krutým podmínkám ohrožujícím jejich zdraví nebo život při nelegálním transferu, když jsou vydírány apod. Ochrana obětí nelegální migrace i opatření proti tomuto fenoménu jsou dosud zajišťovány především readmisními dohodami mezi jednotlivými státy.
4.2 Protokol proti pašování přistěhovalců po zemi, po moři a letecky proto orientuje celé mezinárodní společenství na problematiku nelegální migrace.
Pašováním migrantů podle tohoto Protokolu (čl. 3) se rozumí „zprostředkování nedovoleného vstupu osoby do státu, smluvní strany, jehož není osoba občanem, ani tam nemá trvalý pobyt, za účelem přímého nebo nepřímého získání finančního nebo jiného hmotného prospěchu. Nedovolený vstup znamená překročení hranic bez splnění nezbytných požadavků pro zákonný vstup do přijímacího státu“.
Rovněž tento Protokol pouze věcně doplňuje základní Úmluvu proti nadnárodnímu organizovanému zločinu, a proto se v čl. 4 uvádí, že ustanovení Protokolu se použijí na trestné činy nadnárodní povahy zahrnující organizovanou zločineckou skupinu.
Protokol v čl. 5 výslovně stanoví, že nelegální přistěhovalci nebudou trestně stíháni z důvodu, že se stali předmětem pašování přistěhovalců ve shora uvedeném vymezení. Na druhé straně signatářským státům se ukládá trestně stíhat úmyslná jednání spáchaná za účelem získání finanční nebo jiné materiální výhody pašováním přistěhovalců. Rovněž musí být trestně stíháno umožňování pašování, např. vyrobením falešného cestovního dokladu nebo dokladu totožnosti, nebo jakékoliv nezákonné postupy vedoucí k tomu, že osoby, které nejsou občany dotčeného státu nebo v něm nemají trvalý pobyt, v tomto státu zůstávají.
Specifická opatření technického a bezpečnostního charakteru se týkají pašování migrantů na lodích (čl. 7 - 9) a při kontrole na letištích, např. oprávnění či povinnost přepravních společností předem ověřovat, zda všichni cestující mají cestovní doklady (viza aj.) požadované pro vstup do cílového státu (čl. 11 odst. 4), povinnost zajistit bezpečnost a pravost cestovních dokladů a dokladů totožnosti (čl. 12 - 13) aj.
4.3 Protokol proti nedovolené výrobě a obchodu se zbraněmi, jejich částí a komponentů a munice reaguje na rostoucí účast organizovaného zločinu na nelegálním obchodování se zbraněmi, které ohrožuje stabilitu jednotlivých států i celých oblastí tím, že mezi zločinecké skupiny i mezi ostatní populaci se dostává stále více zbraní získaných a držených nelegálně.
Protokol vymezuje zbraň jako jakoukoliv přenosnou zbraň opatřenou hlavní a schopnou výbuchem vypudit střelu; text uvedené definice je ovšem širší (čl. 3) a obsahuje řadu technických parametrů. Rozhodující jsou však slova „přenosná zbraň“, která vymezují předmět úpravy tak, že Protokol se nevztahuje na obchodování s těžšími zbraněmi a municí majícími převážně vojenský charakter. Cílem Protokolu je tedy spíše zamezit vyzbrojování zločineckých struktur, i když samozřejmě pašování i „přenosných zbraní“, např. do zemí zapojených do vojenského konfliktu, v případě, že na dodávky zbraní bylo uvaleno mezinárodní embargo, by bylo trestně postižitelné ve smyslu tohoto Protokolu.
Protokol ukládá signatářským státům řadu povinností při konfiskaci a likvidování nelegálně vyrobených nebo obchodovaných zbraní, jejich komponentů a munice, a zejména ukládá zcela konkrétní povinnosti při označování, evidenci a identifikaci zbraní a munice (např. nejméně 10 let uchovávat základní informace o legálně vyrobené nebo obchodované zbrani).
Signatářské státy musí vytvořit a udržovat účinný systém udělování vývozních a dovozních licencí nebo povolení vztahujících se k mezinárodní přepravě zbraní, jejich částí, komponentů a munice (čl. 10).
Účast organizovaného zločinu se samozřejmě projevuje i na mnoha dalších kriminálních aktivitách, mezi kterými zaujímají citlivé místo zejména nelegální výroba a obchodování s drogami a různé formy korupčního jednání usnadňujícího organizovaným zločineckým skupinám jejich činnost. OSN připravila a předložila k podpisu několik dalších mezinárodních smluv, které je vhodné, v souvislosti s postupem proti organizovanému zločinu, zvláště zmínit. Jde o Úmluvu OSN proti nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropními látkami (1988), Úmluvu o praní, vyhledávání, zadržování a konfiskaci výnosů ze zločinu (1990) a o Úmluvu o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích (1997). Uvedené Úmluvy OSN Česká republika podepsala a již ratifikovala.
Novelami trestního zákona byly jednotlivé požadavky vyplývající pro signatářské státy ze shora uvedených Úmluv postupně promítnuty do českého právního řádu, takže lze konstatovat, že současný stav trestního zákonodárství svědčí o náležité implementaci uvedených mezinárodních závazků. (Šturma et al., 2003:118 a násl.)
Nepochybně důležitým dokumentem OSN bude Úmluva OSN proti korupci, na kterou je v současné době soustředěno úsilí ad hoc výboru expertů zřízeného pro přípravu tohoto mezinárodního dokumentu (UN Doc. A. /RES/55/61-2000). Z dosavadních negociací vyplynul rámcový návrh dokumentu proti korupci, který by měl vhodnou systematikou pokrýt následující okruhy problémů: základní definice korupčního jednání, rozsah použití Úmluvy, ochranu suverenity státu, otázky kriminalizace a sankcionování korupčního jednání (včetně důrazu na konfiskaci výnosu), otázky jurisdikce, odpovědnosti právnických osob, ochrany svědků a obětí. Dokument by měl také přispět k posílení mezinárodní spolupráce a k rozvoji výměny informací a technické pomoci mezi signatářskými státy. (Šturma et al., 2003:115)
Lze tedy konstatovat, že tato budoucí mezinárodní úmluva OSN, jejíž příprava měla být dokončena ještě v roce 2003, bude do určité míry (zejména svou systematikou) inspirována Úmluvou OSN proti nadnárodnímu organizovanému zločinu a že v tomto připravovaném dokumentu bude analogicky upravena řada institutů a instrumentů, které byly úspěšně začleněny do Úmluvy proti organizovanému zločinu a jejichž akceptace signatářskými státy nečinila větší potíže.
Evropské země sdružené v institucích jako je Rada Evropy, Evropská unie a Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) se plnohodnotně podílejí nejen na přípravě různých dokumentů OSN zaměřených proti organizovanému zločinu, ale vyvíjejí i vlastní aktivity, které vhodně doplňují opatření přijímaná na půdě OSN, ale někdy i předjímají a stimulují celosvětové přístupy.
6.1 Již v roce 1986 ministři spravedlnosti členských zemí Rady Evropy iniciovali prosazování společných přístupů při vyhledávání a konfiskaci výnosů z trestné činnosti. Tato iniciativa posléze vyústila v přijetí Úmluvy o praní, vyhledávání, zadržování a konfiskaci výnosů ze zločinu ze dne 18. 11. 1990 (Úmluva vstoupila v platnost pro Českou republiku dnem 1. března 1997). Podle článku 1 Úmluvy se považují za výnos ze zločinu „všechny ekonomické výhody pocházející z trestných činů. Tato výhoda může spočívat ve veškerém majetku jakéhokoliv charakteru hmotném nebo nehmotném, movitém nebo nemovitém a rovněž právní dokumenty nebo nástroje prokazující oprávnění nebo zájem na takovém majetku“.
Každý stát, který přistoupí k Úmluvě, je povinen přijmout legislativní opatření, která označí za trestný čin úmyslná jednání v případech „přeměny nebo převodu majetku, o němž ten, kdo se ho dopouští, ví, že tento majetek tvoří výnos, a to za účelem zatajení nebo zakrývání nedovoleného původu majetku nebo pomoci jakékoliv osobě, která je zapojena do spáchání předmětného trestného činu, aby unikla právním důsledkům svých činů“ (čl. 6a). Podle tohoto článku budou trestně stíhána i úmyslná jednání spočívající v nabývání, držení nebo užívání majetku, který tvoří výnos z trestné činnosti. Signatářské státy také mohou přijmout další opatření k trestnosti obdobných jednání, kdy pachatel měl předpokládat, že jde o výnos z trestné činnosti, nebo jednal za účelem dosažení zisku nebo za účelem pokračování v další kriminální činnosti (čl. 6 odst. 3).
Řada ustanovení Úmluvy se týká mezinárodní spolupráce při vyšetřování a zjišťování výnosů z trestné činnosti a vzájemné pomoci při jeho konfiskaci.
I když se Úmluva výslovně nezmiňuje o organizovaném zločinu a v preambuli se hovoří o „boji proti závažné kriminalitě, která je čím dále více nadnárodním problémem“, z charakteru jednotlivých opatření, která Úmluva zavádí, je zřejmé, že cílem Úmluvy je postihovat výnosy i ze zločinů, na kterých se podílejí mezinárodní zločinecké organizace, jako je např. obchodování s drogami.
Úmluva byla vypracována a přijata na půdě Rady Evropy, jde tedy o evropský dokument; podle čl. 36 však byla Úmluva otevřena k podpisu i státům, které nejsou členy Rady Evropy a účastnily se jejího vypracování. Výbor ministrů RE může po konzultaci se signatářskými státy pozvat k podpisu Úmluvy též každý stát, který není členem RE (čl. 37).
6.2 Na 21. konferenci evropských ministrů spravedlnosti, která se konala v Praze v roce 1997, bylo mj. doporučeno, aby byla vypracována mezinárodní úmluva proti korupci. Již v lednu 1999 byl Výboru ministrů RE předložen návrh Trestněprávní úmluvy proti korupci, která po schválení byla otevřena k podpisu i pro nečlenské státy. Pro ČR vstoupila Úmluva v platnost 1. července 2002.
V preambuli se Úmluva odvolává na dosavadní aktivity evropských orgánů proti korupci, jako je např. Akční program týkající se boje proti korupci a vytvoření „Skupiny států zaměřené na boj proti korupci - GRECO“ (Group of States Against Corruption). Státy GRECO mají rozvíjet doporučené aktivity proti korupci a důsledně plnit své závazky v této oblasti.
Úmluva zavazuje signatářské státy, aby stíhaly jako trestné činy úmyslná jednání spočívající v aktivním i pasivním úplatkářství tuzemských i zahraničních veřejných činitelů i obě tyto formy úplatkářství spáchané členy tuzemských i zahraničních parlamentních shromáždění. Ve stejném rozsahu má být trestně postihováno i aktivní a pasivní úplatkářství v soukromém sektoru, úplatkářství veřejných činitelů mezinárodních organizací, úplatkářství členů mezinárodních parlamentních shromáždění, úplatkářství soudců a úředníků mezinárodních soudních orgánů. V čl. 12 Úmluvy se za trestný čin prohlašuje i „obchodování s vlivem“, čímž se rozumí úmyslné jednání spočívající v přímo nebo nepřímo daném příslibu, v nabídce nebo poskytnutí nepatřičné výhody komukoliv, kdo tvrdí, že je schopen mít nepatřičný vliv na rozhodovací pravomoc veřejných činitelů.
Úmluva předpokládá rozvinutí široké mezinárodní spolupráce v trestních věcech týkajících se korupčních jednání, včetně usnadnění extradičního řízení.
Protože různé formy podplácení jsou běžným nástrojem organizovaného zločinu k usnadnění jeho kriminálních aktivit nebo k zajištění bezpečnosti, Trestněprávní úmluva proti korupci může být účinným nástrojem k potlačování organizovaného zločinu v národních i nadnárodních dimenzích.
Obdobný význam může mít i Úmluva o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích, přijatá z iniciativy Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) v prosinci 1997 v Paříži. Pro Českou republiku Úmluva vstoupila v platnost 21. března 2000. Podle čl. 1 se státy, které přistoupily k Úmluvě, zavazují přijmout opatření, která umožní stanovit, že podle práva signatářského státu se jedná o trestný čin „kterékoliv osoby, která úmyslně nabídne, slíbí nebo dá nedovolený peněžitý nebo jiný prospěch, ať již přímo, nebo zprostředkovaně, zahraničnímu veřejnému činiteli, a to pro tohoto činitele nebo pro třetí stranu, za tím účelem, aby tento činitel jednal nebo se zdržel jednání v souvislosti s výkonem veřejných povinností, za účelem získání nebo udržení podnikatelské aktivity nebo jiné nepatřičné výhody v mezinárodních podnikatelských transakcích“.
6.3 Evropská unie v některých vlastních dokumentech zavázala své členy k aktivnímu postupu proti organizovanému zločinu.
Jde zejména o Společný postup (Joint Action) z 21. 12. 1998, přijatý Radou na základě článku K 3 Smlouvy o Evropské unii, o tom, že trestným činem je účast ve zločinecké organizaci v členských státech Evropské unie. V preambuli tohoto dokumentu se zdůrazňuje, že byl přijat proto, že Rada EU si uvědomuje, že „vážnost a vývoj určitých forem organizovaného zločinu vyžaduje upevnění spolupráce mezi členskými státy EU, především s ohledem na následující zločiny: nekalé obchodování s drogami, nekalé obchodování s lidmi, terorismus, nekalé obchodování s uměleckými díly, praní peněz, vážné hospodářské zločiny, vydírání a ostatní násilné činy proti životu, fyzické integritě nebo svobodě osoby, nebo vytváření kolektivního nebezpečí pro osoby“.
V čl. 1 je podána tato definice organizovaného zločinu: „zločineckou organizací se míní uspořádaná společnost založená na určité časové období, nebo více než dvě osoby, působící v souladu s tím, aby páchaly zločiny, za které je možno uložit trest odnětí svobody s horní hranicí čtyři roky nebo těžší trest, jestliže takové trestné činy spočívají v získání hmotného prospěchu, nebo jsou prostředkem k jeho získání a vzhledem k okolnostem nepřípustně ovlivňují činnost veřejných orgánů“.
Jde tedy o vymezení, které se blížilo kriminologickým charakteristikám organizovaného zločinu a které reflektovalo odbornou diskusi v souvislosti s přípravou Úmluvy OSN v nadnárodním organizovaném zločinu (Karabec, 2000:9).
Evropská unie v samostatném dokumentu podpořila vznik této Úmluvy OSN. Jednalo se o Společné stanovisko ze dne 29. března 1999, definované Radou na základě článku 3 Smlouvy o EU, k návrhu Konvence Spojených národů proti organizovanému zločinu.
V čl. 1 se uvádí, že členské státy EU podpoří vypracování návrhu Konvence OSN proti organizovanému zločinu a všechny případné protokoly. Členské státy se zasadí o začlenění takových ustanovení do návrhu Konvence, které usnadní v maximálně možném rozsahu efektivní prevenci, stíhání a vyšetřování organizovaného zločinu.
Ve Společném stanovisku je výslovně uvedeno, že definice zločineckých organizací by neměla příliš akcentovat jejich hierarchickou strukturu nebo trvalý charakter, jako jsou organizace typu mafie, přičemž tyto organizace nemusí mít formálně definované role pro své členy nebo trvalost členství (čl. 1 odst. 3). Byla tedy dávána přednost volnějšímu vymezení, což se posléze odrazilo i v příslušných pasážích Úmluvy OSN.
6.4 Pro Českou republiku vyplývá řada mezinárodních závazků v oblasti boje proti organizovanému zločinu z dokumentů souvisejících s procesem přijímání naší republiky do Evropské unie. Jde zejména o Předvstupní ujednání mezi členskými státy EU, státy střední a východní Evropy a Kypru ucházejícími se o členství, o potírání organizovaného zločinu (Pre-accession Pact on Organized Crime Between the Member States of the European Union and the Applicant Countries of Central and Eastern Europe and Cyprus), schválený orgány EU 28. května 1998 (č. dokumentu 98/C 220/01).
Dokument je koncipován ve formě 15 principů, které vysvětlují přístup členských zemí EU k problematice organizovaného zločinu a zároveň vyjadřují očekávání, že kandidátské země budou tyto principy sdílet. Dohoda navazuje na doporučení vyplývající z Akčního plánu EU boje proti organizovanému zločinu schváleného na Amsterodamské konferenci v roce 1997 (č. dokumentu OJC 251 ze dne 15. 8. 1997) a odvolává se i na další relevantní úmluvy EU. V jednotlivých principech (zásadách) jsou pak vyjádřeny představy a požadavky EU, pokud jde o úzkou spolupráci členských i kandidátských zemí v boji proti organizovanému zločinu, zejména v souvislosti s rychlou a účinnou výměnou informací v rámci vyšetřování i při vzájemné právní pomoci, včetně operativní spolupráce policejních orgánů. Byl zdůrazněn význam Europolu a různých programů specificky zaměřených pro oblast spravedlnosti a vnitra na podporu vzdělávání a zvyšování odborných znalostí pracovníků těchto resortů.
Uvedený dokument obsahuje řadu dalších zcela konkrétních požadavků na kandidátské země a současně jim nabízí pestrou škálu pomoci a spolupráce s členskými zeměmi EU; byl podepsán ministry vnitra a spravedlnosti členských států EU a kandidátských zemí střední a východní Evropy, včetně České republiky, dne 28. 5. 1998 v Bruselu. Předvstupní ujednání o potírání organizovaného zločinu sehrálo pozitivní úlohu při přípravě České republiky na vstup do EU.
Úmluva proti nadnárodnímu organizovanému zločinu a další mezinárodní úmluvy a dokumenty iniciované OSN, stejně jako relevantní dokumenty EU, Rady Evropy a dalších evropských mezinárodních orgánů a institucí, významně rozšířily rejstřík instrumentů, které je možno použít v boji proti nebezpečným aktivitám zločineckých organizací.
Uvedené dokumenty mají velký význam především ve dvou směrech. Jednak naléhavě upozorňují světové společenství a jednotlivé státy na narůstající hrozbu organizovaného zločinu a stimulují politickou vůli této hrozbě adekvátně čelit. A za druhé, navrhují konkrétní opatření jak efektivně postupovat a otvírají široký prostor pro mezinárodní spolupráci.
Pozitiva těchto mezinárodních dokumentů jsou tedy nepochybná. Přesto nelze opomíjet kritické hlasy, které upozorňují na skutečnost, že postupně dochází k určité inflaci doporučovaných prostředků v boji proti organizovanému zločinu a k určité nepřehlednosti či překrývání závazků, které signatáři mezinárodních smluv přebírají. Dochází k tomu, co AIDP nazývá „fragmentací přístupu“ (viz: The Transformations of International Criminal Law as a Response to the Challenge of Organised Crime - Preparatory Colloquium XVIth International Congress on Penal Law, Utrecht 13-17 May 1998, s. 16), neboť jednotlivá opatření jsou roztroušena v různých dokumentech, nebo naopak v řadě mezinárodních úmluv se opakují stejná doporučení, opatření i závazky.
Další problémy spojené s přípravou a formulací mezinárodních úmluv spočívají ve skutečnosti, že v době, kdy jsou návrhy těchto dokumentů dokončeny a po mnohdy složitých vyjednáváních schváleny a podepisovány (a zpravidla teprve po delší době ratifikovány signatářskými státy), organizovaný zločin může nabýt nových forem, jeho zločinecké aktivity se mohou orientovat na jiné oblasti, struktura organizovaných zločineckých skupin se může změnit (např. vycházet z manažerských principů obvyklých u legálních podnikatelských subjektů apod.).
Panuje obecná shoda (v teorii nepochybně, v exekutivní praxi do jisté míry), že před přijetím trestně politických opatření (včetně legislativní povahy) je třeba analyzovat daný jev a vycházet při tom zejména z kriminologických poznatků o etiologii daného fenoménu, který má být kriminalizován, z poznatků o jeho dynamice a možnostech prevence, o účinnosti sankcí aj.
Organizovaný zločin je však fenomén, který není příliš přístupný empirickému zkoumání, a proto navrhovaná opatření, která by měla umožnit efektivní postup proti němu, vycházejí spíše z představ o jeho tvářnosti než z empirických dat. Projevuje se také tendence k určité unifikaci přijímaných opatření, ačkoliv aktivity organizovaného zločinu i jeho subjekty mohou být velmi rozmanité.
Přesto však zůstávají výzkumné studie o organizovaném zločinu cenným pramenem poznatků, ze kterého vycházejí i mezinárodní úmluvy proti nadnárodnímu organizovanému zločinu. Tyto studie mj. upozorňují, že trestní právo nemůže být rozhodujícím nástrojem při potlačování organizovaného zločinu, neboť tato forma kriminality úzce souvisí se sociálními, ekonomickými i obecně civilizačními problémy naší doby.
Studie podává přehled o hlavních opatřeních proti organizovanému zločinu ze strany světových a evropských společenství. Tato opatření vycházejí z poznání, že trestné činy, jako je praní špinavých peněz, korupce, obchod s lidmi, pašování zbraní a obchodování s drogami, představují vážné problémy narůstajících rozměrů. Globalizace a moderní technologie poskytují nové možnosti, které urychlují dynamiku jak legálních, tak i nelegálních aktivit a zvětšují prostor pro jejich uplatnění. Organizované zločinecké skupiny se rozrůstají, jednají ve větší míře transnacionálně, často v rámci sítí, přičemž narůstá i rozsah jejich kriminálních aktivit. Transnacionální povaha těchto problémů vyžaduje nadnárodní řešení. Základním mezinárodním dokumentem je Úmluva OSN proti nadnárodnímu organizovanému zločinu a dodatkové Protokoly k této Úmluvě. Další relevantní mezinárodní dohody a opatření přijímají EU, Rada Evropy a jiné evropské organizace. Mezinárodní dokumenty přinášejí širokou škálu prostředků doporučovaných v boji proti organizovanému zločinu a vytvářejí prostor pro efektivní mezinárodní spolupráci.
This study presents an overview of the main measures taken against organised crime on the part of world and European communities. These measures are based on an awareness of the growing problems caused by criminal acts such as dirty money laundering, corruption, trade with humans, weapon smuggling and drug trade. Globalisation and the modern technologies provide new possibilities, which accelerate the dynamics of both legal and non-legal activities, and enlarge the space for their application. Organised criminal groups become larger, act across nations to a greater extent, often within networks, and the scope of their criminal activities also increases. The transnational nature of these problems requires a supra-national solution.
The basic international document is the UN treaty against organised crime and the amending protocols to this treaty. Other relevant international treaties and measures are adopted by the EU, the European Council, and other European organisations. International documents present a variety of means recommended in fighting organised crime, and they create space for efficient international cooperation.
Die Studie gibt Überblick über Hauptmassnahmen gegen das organisierte Verbrechen von seiten der Welt und Europagemeinschaften. Diese Massnahmen gehen von der Erkenntnis aus, dass die Straftaten wie Geldwäsche, Korruption, Menschenhandel, Waffenschmuggel und Drogenhandel ernste Probleme wachsender Dimensionen bedeuten. Das Globalisieren und die moderne Technologie bieten neue Möglichkeiten, die die Dynamik der legalen als auch der illegalen Aktiviäten den Raumm für ihre Geltendmachung breitermachen. Organisierte Verbrecherbanden verbreiten sich, sie handeln im grösseren Masse transnational, oft im Rahmen der Netze, wobei auch der Ausmass ihrer kriminellen Aktivitäten wächst. Der transnationale Charakter dieser Probleme holt auch übernationale Lösung ein.
Die grundlegenden internationalen Dokumente sind das Abkommen der UNO gegen das international organisierte Verbrechen und Zusatzprotokolle zu diesem Abkommen. Weitere relevante internationale Vereinbarungen und Massnahmen nehmen EU, Europarat und andere europäische Organisationen an. Die internationalen Dokumente bringen breite Skala der empfohlenen Mittel im Kampf gegen das organisierte Verbrechen und schaffen Raum für effektive internaionale Zusammenarbeit.