Týdeník Veřejná správa

Příloha

Možnosti ochrany kulturní krajiny v České republice
Současná právní úprava na úseku památkové péče, ochrany přírody, stavebního zákona a územního plánování

Motto:

“Stav krajiny je vždy odrazem stavu společnosti, která v ní žije, pracuje a nachází vlastní identitu.”

(Martin Weber- Gražyna Novotná¹)

Ve Florencii byla 20. října 2000 přijata Evropská úmluva o krajině. Nezvykle brzy na poměry České republiky byla tato smlouva ratifikována i u nás, takže od 1. 10. 2004 je Evropská úmluva o krajině součástí našeho právního řádu. A je to také poměrně nedávno, takže na národní úrovni nejsme na aplikaci této úmluvy ještě navyklí. V preambuli se kromě jiného říká, že si signatářské země přejí, aby byl ustanoven “nový nástroj, zaměřený výhradně na ochranu, správu a plánování všech evropských krajin”.

Je zvykem v úvodu článku nebo přednášky vymezit základní pojmy. Pojem kulturní krajina byl definován či popisován v nejednom sborníku, přednášce či publikaci. Použijme pro tento článek pojmy, které jsou uvedeny v překladu Evropské úmluvy o krajině.

Pro účely Úmluvy krajina znamená část území, tak, jak je vnímána obyvatelstvem, a jejíž charakter je výsledkem činnosti a vzájemného působení přírodních a/nebo lidských faktorů;

ochrana krajiny znamená činnosti směřující k zachování a udržení význačných nebo charakteristických rysů krajiny, odůvodněné její dědičnou hodnotou, vyplývající z její přírodní konfigurace a/nebo z lidské činnosti;

plánování krajiny znamená činnosti s výhledem do budoucna, které mají za cíl zvýšení hodnoty, obnovu nebo vytvoření krajin.

Evropská úmluva o krajině se aplikuje na celé území signatářských stran a pokrývá přírodní, venkovské, městské a příměstské oblasti. Zahrnuje plochy pevninského rázu, vnitrozemské vodní plochy a mořské oblasti. Týká se jak krajin, které mohou být považovány za pozoruhodné, tak krajin běžných a narušených.

Článkem 5 Úmluvy (všeobecná opatření) se Česká republika zavázala:

• právně uznat krajinu jako základní složku prostředí, v němž obyvatelé žijí, jako výraz rozmanitosti jejich společného kulturního a přírodního dědictví a základ jejich identity;

• zavést a provádět krajinné politiky, zaměřené na ochranu, správu a plánování krajiny prostřednictvím přijetí specifických opatření (zejména zvyšování veřejného povědomí a vzdělávání);

• zavést postupy pro účast veřejnosti, místních a regionálních orgánů a jiných stran, které jsou zainteresovány na definování a provádění krajinných politik;

• začlenit krajinu do svých politik územního a urbánního plánování, do své kulturní, environmentální, zemědělské, sociální a hospodářské politiky, jakož i do ostatních politik s možným přímým či nepřímým dopadem na krajinu.

Jak je patrné, Evropská úmluva o krajině myslí na mnoho segmentů společenského života a jasně sděluje, že cílem územního plánu a smyslem jeho poměrně nákladného pořízení není například pouze vytipovat, kudy může vést silnice a na kterém z restituovaných polí lze stavět rodinné domy, ale směřuje ke komplexnímu vnímání péče o krajinu.

I při dalším studiu Úmluvy bychom zjistili, že vlastně máme k dispozici poměrně dobrý nástroj k ochraně krajiny celého území. Zamysleme se proto, zda dosavadní právní rámec České republiky je schopen nástroj, jakým je Evropská úmluva o krajině, uchopit a pozitivně využít.

Památková péče

Kulturní krajinou se z hlediska kulturního dědictví v České republice částečně zabývá památková péče. Připomeňme si krátce vývoj vztahu tohoto oboru k vnímání dochované kulturní krajiny jako součásti kulturního dědictví:

Památková péče nejprve projevila zájem o významné architektury a nejednu z nich již v prvních historických popisech charakterizovala též jako významnou krajinnou dominantu. Některé takové solitérní památky získaly poměrně extenzívní ochranné pásmo, které má zajistit vazbu památky na přilehlou krajinu. Rovněž některá chráněná jádra historických měst mají vyhlášené ochranné pásmo, sledující tzv. vnější panorama, to znamená i uplatnění obrazu sídla v krajině.

Zajímavou kategorií ochrany částí krajiny jsou nejstarší archeologické rezervace, z nichž zejména ty výšinné a nepřekryté mladším osídlením představují velmi výrazné krajinné prvky. Do historické kategorie částí krajiny chráněných předpisy památkové péče již podle jejího prvního zákona² patří i mýtická hora Říp s rotundou sv. Jiří.

Výrazné přírodní charakteristiky i krajinné kvality mají četné chráněné zámecké parky a historické obory. Přímou součást krajiny tvoří aleje chráněné jako kulturní památky. Obdobný charakter mají křížové cesty, zvláště, pokud spojují značně vzdálené památky, ať již jde o cesty doplněné zelení či nikoli. Poměrně častá je ochrana historických technických vodohospodářských děl, která dnes vnímáme také převážně jako “přírodní” prvky a každopádně jako důležité krajinné prvky. V první řadě jde o rybníky a vodní kanály včetně plavebních kanálů na dopravu dřeva. Památkově chráněný je i Vraňansko-hořínský plavební kanál u Mělníka.

Památkově chráněnými částmi krajiny jsou i některé jeskyně (tedy přírodní prvky), jež jsou důležité z archeologického hlediska, jako Kůlna a Pekárna v Moravském krasu, Šipka ve Štramberku, apod.

Předmětem památkové ochrany se již v minulosti staly některé širší krajinné úseky. Příkladem je národní kulturní památka Babiččino údolí u České Skalice či památková rezervace Kuks s Braunovým Betlémem.

Krajinné památkové zóny

Skutečný koncepční zájem památkové péče o krajinu je však spojen až se zákonem č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, který platí dodnes ve znění pozdějších změn (nejnověji podle zákona č. 186/2006 Sb. s účinností od 1. 1. 2007). Památkový zákon zavedl kromě památkové rezervace i kategorii území ochrany s názvem památková zóna. Stanovil, že území sídelního útvaru nebo jeho části s menším podílem kulturních památek, historické prostředí nebo část krajinného celku, které vykazují významné kulturní hodnoty, může Ministerstvo kultury ČR po projednání s krajským úřadem prohlásit za památkovou zónu a určit podmínky její ochrany.

Dosud bylo prohlášeno celkem devatenáct krajinných památkových zón (KPZ). První dvě byly prohlášeny v roce 1992³. Většina KPZ byla prohlášena v roce 1996⁴, zbývající dvě pak v roce 2002⁵. Kromě toho existuje několik desítek KPZ navržených k vyhlášení.

Památkový zákon bohužel vůbec neuvádí žádné principy péče o tyto KPZ (stejně jako neobsahuje výčet omezení pro jiné památkové zóny či památkové rezervace). Ke specifikaci jejich obecných hodnot a principů posuzování nebyla dosud vydána ani žádná obecná vyhláška. Jednotlivé výnosy KPZ obsahují pouze dva typy podmínek, jež při snaze o praktickou aplikaci jsou obtížně použitelné. S ohledem na stručnost je lze citovat plném rozsahu:

Výnos KPZ Území bojiště bitvy u Slavkova (1992)⁶:

“Pro zabezpečení ochrany a péče o památkovou hodnotu zóny, kterou tvoří zejména význam daného území pro historickou osobitost místa, historické vazby sídel, krajiny a terénních útvarů a krajinný obraz daného území, se stanoví tyto podmínky:
- programy rozvoje obcí a programy obnovy vesnice se zpracovávají na základě stavebně historických průzkumů území i jednotlivých objektů,

- při přípravě programů rozvoje obcí, programů obnovy vesnice a při pořizování územně plánovací dokumentace je třeba respektovat památkovou hodnotu zóny,
- využití jednotlivých objektů, prostorů i území musí odpovídat jejich kapacitě a technickým možnostem a musí být v souladu s památkovou hodnotou zóny,
- obnova a restaurování nemovitostí v zóně se musí provádět na základě stavebně historického a restaurátorského průzkumu,

- pro ochranu technického stavu nemovitostí, které jsou na území zóny, je nutné neodkladně provádět udržovací práce do doby, než bude provedena celková obnova.”
Totéž dostal do vínku Lednicko-valtický areál (1992)⁷, přičemž byly přidány ještě podmínky:

“ - při terénních úpravách, budování technické infrastruktury, při nové výstavbě a při výsadbě dřevin musí být brán zřetel na charakter, prostorové uspořádání a měřítko jednotlivých nemovitostí, sídel a krajiny v zóně;
- zemní a výkopové práce v zóně musí být prováděny se zřetelem na ochranu a záchranu archeologických nálezů a na zachování a zhodnocení jejich dokumentární funkce.”

Mladší vyhlášky všech dalších KPZ (15 KPZ, 1996)⁸ mají uvedeny tyto podmínky:

“K zajištění ochrany částí krajinného celku a historických prostředí, které se sídly, architektonickými soubory, jednotlivými památkovými objekty, strukturou pozemků, komunikacemi, vodními plochami, vodními toky, trvalými porosty a realizovanými kompozičními záměry v krajině vykazují významné kulturní hodnoty, slouží rozhodnutí a opatření orgánů státní památkové péče, jakož i jiných orgánů státní správy podle zvláštních předpisů, ve kterých se respektují:
- výsledky stavebně historických, urbanistických, archeologických a památkových průzkumů, rozborů a výzkumů území a výsledky rozborů biologické složky území,
- výsledky stavebně historických a restaurátorských průzkumů jednotlivých objektů,
- hodnoty historického prostředí zóny ve vztahu k využití dotčených objektů, prostorů a částí území a k zachování a obnově historických dřevin,
- historický charakter, vzájemné prostorové uspořádání, krajinné dominanty a měřítko jednotlivých objektů, sídelních útvarů a krajiny,
- ochrana archeologických nálezů.”
Zatím poslední dvě KPZ (2002)⁹ byly vyhlášeny prakticky se stejnými podmínkami.

Obor památkové péče má tedy velký dluh v tom, že absenci vyhlášky a nedokonalost ochranných podmínek vyhlášek Ministerstva kultury ČR zatím nedohnal a ve správních řízeních se snaží ve velmi obecných podmínkách hledat oporu pro odůvodnění svých regulací, což vůbec není snadné.

Pro posuzování zásahů v KPZ je proto základem stále spíše jen § 14 zákona č. 20/1987 Sb., kde je po výše zmíněné novele (od 1. 1. 2007) procesní postup nově stanoven takto:

“V územním řízení, při vydání územního souhlasu a v řízení o povolení staveb, změn staveb, terénních úprav, umístění nebo odstranění zařízení, odstranění stavby a udržovacích prací, prováděném v souvislosti s úpravou území, na němž uplatňuje svůj zájem státní památková péče, nebo v souvislosti s obnovou nemovité kulturní památky, popřípadě se stavbou, změnou stavby, terénními úpravami, umístěním nebo odstraněním zařízení, odstraněním stavby nebo udržovacími pracemi na nemovitosti v památkové rezervaci, památkové zóně či ochranném pásmu rozhoduje stavební úřad v souladu se závazným stanoviskem obecního úřadu obce s rozšířenou působností, (jde-li o nemovitou národní kulturní památku, se závazným stanoviskem krajského úřadu)”.

Jednou z priorit oboru je tedy příprava obecné metodiky pro posuzování různých stavebních či pěstebních záměrů a zásahů v KPZ. Je však potřebné usilovat o sladění odborných názorů s oborem ochrany přírody a v územích se společnými (anebo naopak protichůdnými) zájmy vyjasnit kompetence.

V minulém roce (2005) Národní památkový ústav navázal základní pracovní kontakty se specialisty z Agentury ochrany přírody a krajiny ČR, v letošním roce jsme přislíbili přímo MŽP spolupracovat v oblasti péče o krajinu na všech materiálech, které budou připravovány v obecné rovině a týkají se jak kulturního, tak přírodního dědictví. Předpokládáme i spolupráci s dalšími odbornými subjekty v resortu MŽP.

V teoretické rovině je tedy snad vše na dobré cestě. Ale jaká je skutečnost? V Národním památkovém ústavu pracuje jen velmi málo specialistů na historickou zeleň a parky, ještě méně krajinářů. V organizační struktuře pracovišť bývá agenda řešena formou referátů, nikoli tedy kolektivy pracovníků. Pojem kulturní krajina z hlediska urbanistických vztahů sídel a volné krajiny není bohužel řešen momentálně ani v oborovém výzkumu, takže na expertní práci v terénu nad rámec povinné korespondence týkající se spisové agendy, natož na spolupráci s externisty pro nejbližší roky nejsou prostředky.

Z tohoto pohledu je péče o kulturní krajinu v oboru památkové péče doslova popelkou.

Státní ochrana přírody a krajiny

Mnohem větší pozornost věnuje ochraně a péči o krajinu resort Ministerstva životního prostředí ČR, které má ve své organizační struktuře celou sekci ochrany přírody a krajiny a k této části své působnosti je MŽP zřizovatelem i několika odborných organizací. Začněme krátkou sondou do historie připomenutím vývojem vnímání toho, co je v přírodě a krajině cenné a hodno ochrany.

První chráněná území z hlediska cenné přírody (tedy nikoli ještě “kulturní krajiny”) vznikala již v 19. století. Žofínský prales a prales Hojná Voda, zřídil v roce 1838 na svém panství Nové Hrady hrabě Jiří František August Buquoy, a byly to nejstarší přírodní rezervace ve střední Evropě. Potom následoval v roce 1858 Boubínský prales na panství Schwarzenbergů.

Ochrana přírody se dočkala samostatného zákona o něco dříve než památková péče. Stal se jím zákon č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody. Zákon definoval několik kategorií chráněných území: národní park, chráněná krajinná oblast (CHKO), státní přírodní rezervace, chráněný přírodní výtvor, chráněný park a zahrada, chráněná studijní plocha. Velmi moderní byla již tehdy kategorie CHKO (přitom vůbec naše první CHKO Český ráj byla vyhlášena již v roce 1955).

Státní ochrana přírody byla schopna spolupracovat s dobrovolnými ochránci přírody i po dlouhé období socialismu a podporovat je, čímž si vychovala velké zázemí pracovníků profesionálních i dobrovolných. Chráněné krajinné oblasti i národní parky přitom byly osvíceně vždy po jejich vyhlášení vybaveny příslušnou organizační složkou, která byla schopna zajišťovat jak odbornou a konzultační činnost, tak zviditelňovat příslušné velkoplošné chráněné území v širší veřejnosti. (Tak tomu například v oboru památkové péče není ani u rezervací. KPZ by si určitě “své” odborné zázemí zasloužily.)

V roce 1992 byl přijat nový zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (nyní v platném znění novelizován zákonem č. 186/2006 Sb.). Tento zákon tedy jako jediný v České republice má ochranu krajiny přímo ve svém názvu; je tedy logické z něj citovat a okomentovat nejdůležitější ustanovení.

Ochranou přírody a krajiny se podle tohoto zákona rozumí péče státu a fyzických a právnických osob o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost krajiny. Zákon rozlišuje jako dvě velké kategorie předmětu ochrany obecně chráněná území a zvláště chráněná území.

Zvláště chráněná území (ZCHÚ), jež byla i terminologicky převzata z předchozí právní úpravy, se pracovně dělí na velkoplošná a maloplošná.

Mezi velkoplošná ZCHÚ patří národní parky (NP) a chráněné krajinné oblasti (CHKO).

Maloplošná ZCHÚ se nazývají podle plošné povahy národní přírodní rezervace (NPP), přírodní rezervace (PR), národní přírodní památka (NPP), přírodní památka (PP).

Protože z hlediska soustředěné péče o krajinu jsou nejdůležitější velkoplošná ZCHÚ, přibližme si, jak je jejich režim definován přímo ze zákona. Na rozdíl od výše citovaných, poměrně nekonkrétních podmínek pro KPZ v zákoně památkovém a v příslušných vyhláškách o KPZ si tvůrci zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, dali práci poměrně srozumitelně definovat, co ve které kategorii a v případě CHKO i jeho vnitřní zóně dopustí či naopak předem jasně vyloučí (na tomto místě jsou uvedeny pouze částečné citace příslušných ustanovení, nejvýznamnější z hlediska obrazu krajiny):

Národní parky¹⁰ (NP) jsou nejcennější přírodní území, s přísným ochranným režimem. Na celém území NP je zakázáno stavět nové dálnice, silnice, železnice, průmyslové stavby, sídelní útvary, plavební kanály, elektrická vedení velmi vysokého napětí a dálkové produktovody, těžit nerosty, horniny a humolity kromě stavebního kamene a písku pro stavby na území NP, měnit dochované přírodní prostředí v rozporu s bližšími podmínkami ochrany NP. Území NP se z hlediska přírodní hodnoty člení na tři zóny, přičemž nejpřísnější režim platí v první zóně, kde je zakázáno povolovat a umisťovat nové stavby, měnit současnou skladbu a plochu kultur, nevyplývá-li změna z plánu péče o národní park.

Chráněné krajinné oblasti11 (CHKO) jsou rozsáhlá území s harmonicky utvářenou krajinou, charakteristicky vyvinutým reliéfem, významným podílem přirozených ekosystémů lesních a trvalých travních porostů, s hojným zastoupením dřevin, popřípadě s dochovanými památkami historického osídlení. Na celém území CHKO je zakázáno stavět nové dálnice, sídelní útvary a plavební kanály, měnit dochované přírodní prostředí v rozporu s bližšími podmínkami ochrany CHKO. Rovněž CHKO se může členit na tři až čtyři zóny přičemž v první zóně je zakázáno umisťovat a povolovat nové stavby, povolovat a měnit využití území, měnit současnou skladbu a plochy kultur, nevyplývá-li změna z plánu péče o CHKO. Na území první a druhé zóny CHKO je například dále zakázáno hospodařit na pozemcích mimo zastavěná území způsobem vyžadujícím intenzivní technologie, měnit vodní režim či provádět terénní úpravy značného rozsahu.

Na území NP a CHKO nelze bez souhlasu orgánu ochrany přírody vydat rozhodnutí o umístění, povolení či změně v užívání stavby, povolení k vodohospodářským dílům aj. To se však netýká intravilánů sídel (čtvrtá zóna CHKO).

Maloplošná chráněná území jsou národní přírodní rezervace (NPR), přírodní rezervace (PR), národní přírodní památka (NPP) a přírodní památka (PP). Tato území jsou v ČR poměrně početná, v každé kategorii jsou jich stovky. Nejpočetnější je kategorie přírodní památky. I když řada z nich má i krajinotvorné hodnoty, pro účel tohoto rámcového přehledu zde nejsou blíže specifikovány.

Pro všechny kategorie ZCHÚ (tedy velkoplošných i maloplošných) lze vyhlásit ochranné pásmo (OP), jehož cílem je zabezpečit ZCHÚ před rušivými vlivy z okolí. V ochranném pásmu lze vymezit činnosti a zásahy, které jsou vázány na předchozí souhlas orgánu ochrany přírody. Pro maloplošná ZCHÚ (viz výše) mimo to platí, že i v případě, že nemají vyhlášené OP, je jím území do vzdálenosti 50 metrů od hranic příslušného ZCHÚ.

ZCHÚ jsou evidována v Ústředním seznamu ochrany přírody, v němž se evidují též evropsky významné lokality, ptačí oblasti a chráněná území podle tzv. smluvní ochrany pro evropsky významné lokality, stromy nebo jiná území se soustředěnými přírodními hodnotami (pokud již nejsou zvláště chráněny podle zákona). Protože jde zejména o kategorie zaměřené na vybrané živočichy, rostliny a ptáky, nebudeme je v příspěvku primárně zaměřeném na hodnoty krajiny rovněž podrobněji komentovat.

Vrátíme-li se na počátek členění chráněných území ČR z hlediska zákona č. 114/1992 Sb. a opustíme ZCHÚ, dostaneme se do oblasti tzv. obecně chráněných území.

Obecně chráněná území se nacházejí mimo rozsah ZCHÚ. Ustanovení zákona tak lze aplikovat prakticky na kterékoli území. V tom je zásadní přínos zákona č. 114/1992 Sb., neboť do té doby se ochrana krajiny musela omezovat na zvláště chráněná území. Obecně chráněná území se dělí do tří druhů: významný krajinný prvek (VKP), přírodní park (PřP) a Územní systém ekologické stability krajiny (ÚSES).

Významný krajinný prvek je ekologicky, geomorfologicky nebo esteticky hodnotná část krajiny, která utváří její typický vzhled nebo přispívá k udržení její stability. VKP jsou lesy, rašeliniště, vodní toky, rybníky, jezera, údolní nivy; dále jiné části krajiny, které jako VKP zaregistruje orgán ochrany přírody (zejména mokřady, stepní trávníky, remízy, meze, trvalé travní plochy, naleziště nerostů a zkamenělin, umělé i přirozené skalní útvary, výchozy a odkryvy.) Mohou jimi být i cenné plochy porostů sídelních útvarů včetně historických zahrad a parků. Zásahy, které by mohly vést k poškození nebo zničení VKP, musí být posouzeny (zejména umisťování staveb, pozemkové úpravy, změny kultur pozemků, odvodňování pozemků, úpravy vodních toků a nádrží a těžba nerostů).

Přírodní park se zřizuje k ochraně krajinného rázu oblastí s významnými soustředěnými estetickými a přírodními hodnotami. Krajinný ráz, kterým je zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti, je chráněn před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování staveb, mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování VKP, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonického měřítka a vztahů v krajině.

Územní systém ekologické stability krajiny je vzájemně propojený soubor přirozených i pozměněných, avšak přírodě blízkých ekosystémů, které udržují přírodní rovnováhu. Jsou důležité hlavně z hlediska přírodních charakteristik přírody a krajiny. Cílem ÚSES je mimo jiné podpora polyfunkčního využívání krajiny a uchování významných krajinných fenoménů.

V přehledu chráněných aspektů krajiny podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny nelze opomenout kategorii památné stromy a jejich ochranná pásma. Jde o ochranu jednotlivých exemplářů mimořádně významných stromů, jejich skupin a stromořadí, přesto však je to věc, která významně ovlivňuje obraz krajiny a často i památkově hodnotných staveb. Památným stromem (skupinou či stromořadím) může být vyhlášena ta dřevina, která vyniká svým vzrůstem, věkem, je významnou krajinnou dominantou, je zvlášť cennou introdukovanou dřevinou anebo je dřevinou historicky cennou, která je památníkem historie, či připomíná historické události nebo jsou s ní spojeny různé pověsti či báje. Pro památný strom může být vymezeno ochranné pásmo¹².

Ratifikace Evropské úmluvy o krajině je v České republice poměrně nedávná, většina používaných předpisů je starších. Proto je pozitivní, že z hlediska zákona o ochraně přírody a krajiny dosahuje orgán státní správy nějakým způsobem na “celé území ČR”. Orgány ochrany přírody a krajiny posuzují dopady stavebních záměrů na krajinný ráz na celém zemí¹³. Zejména důležitá je ta skutečnost, že menší chráněné plochy nebo prvky (viz výše) mají ze zákona alespoň nějaké ochranné pásmo¹⁴. To naopak v zákoně o památkové péči chybí a proto máme například tak málo ochranných pásem pro významné architektonické dominanty, neboť jsou podle aktuální právní situace velmi těžko prosaditelná. Velmi často jsou proto vedena absurdní správní řízení na uchování nějakého rozumného odstupu od kulturní památky jen proto, že prostě k tomu “není právní důvod” – a zdravý rozum nestačí. Pokud obor památkové péče přistoupí k přípravě nějakého zásadněji nově koncipovaného zákona, měla by být otázka nějakého “automatického” ochranného pásma určitě významně zvažována (přinejmenším alespoň pro národní kulturní památky), ať již přímo s vizí “nezastavitelnosti nejbližšího okolí” nebo obecně definované regulace výšky potenciálních staveb, a podobně.

A jak si s Evropskou úmluvou o krajině poradili tvůrci nového zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu¹⁵, platného od 1. 1. 2007 (dále stavebního zákona), kteří měli možnost v průběhu jeho tvorby a schvalování závazky vyplývající z Úmluvy zohlednit?

Již v úvodních ustanovení stavebního zákona je deklarováno, že nejvyšší orgán státní správy na tomto úseku, (tedy ministerstvo pro místní rozvoj) “zajišťuje metodickou podporu uplatňování soudobých poznatků územního plánování, urbanismu, architektury a poznatků stavebně technických, jakož i veřejných zájmů ve výstavbě a stavebnictví, zejména v ochraně životů a zdraví, v péči o životní prostředí a v ochraně kulturního, archeologického a přírodního dědictví”.

Z hlediska ochrany krajiny je v novém zákoně přirozeně nejdůležitější část o územním plánování. Z ní lze z hlediska možné péče o krajinu doporučit znalost cílů a úkolů územního plánování (§ 18) a s jejich znalostí pečlivě posuzovat předkládané materiály, zejména územně plánovací dokumentaci. Proto i na tomto místě cituji výběrově cíle, které by podle stavebního zákona měly zajišťovat ohled k hodnotám kulturní krajiny:

“ - Územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území.

- Orgány územního plánování postupem podle tohoto zákona koordinují veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizují ochranu veřejných zájmů vyplývajících ze zvláštních právních předpisů.

- Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.

- V nezastavěném území lze v souladu s jeho charakterem umisťovat stavby, zařízení a jiná opatření pouze pro zemědělství, lesnictví, vodní hospodářství, těžbu nerostů, pro ochranu přírody a krajiny, pro veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, pro snižování nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a pro odstraňování jejich důsledků, a dále taková technická opatření a stavby, které zlepší podmínky jeho využití pro účely rekreace a cestovního ruchu, například cyklistické stezky, hygienická zařízení, ekologická a informační centra.”

V praxi odborných organizací i výkonných orgánů státní správy v oblasti péče o krajinné dědictví bychom měli při posuzování konkrétní připravované ÚPD sledovat soulad hlavně s těmito zákonem v § 19 deklarovanými úkoly územního plánování:

“ - zjišťovat a posuzovat stav území, jeho přírodní, kulturní a civilizační hodnoty;

- stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území;

- prověřovat a posuzovat potřebu změn v území, veřejný zájem na jejich provedení;

- stanovovat urbanistické, architektonické a estetické požadavky na využívání a prostorové uspořádání území a na jeho změny, zejména na umístění, uspořádání a řešení staveb;

- stanovovat podmínky pro provedení změn v území, zejména pak pro umístění a uspořádání staveb s ohledem na stávající charakter a hodnoty území;

- stanovovat podmínky pro obnovu a rozvoj sídelní struktury a pro kvalitní bydlení;

- prověřovat a vytvářet v území podmínky pro hospodárné vynakládání prostředků z veřejných rozpočtů na změny v území;

- určovat nutné asanační, rekonstrukční a rekultivační zásahy do území;

- vytvářet podmínky pro ochranu území podle zvláštních právních předpisů před negativními vlivy záměrů na území;

- uplatňovat poznatky zejména z oborů architektury, urbanismu, územního plánování a ekologie a památkové péče”.

Zde bych ráda vyzvedla poslední citovaný předpoklad (uplatnění odborných poznatků, které zpracovateli ÚPD dodají odborné instituce) a zásadu, že provedení změn v území by přednostně mělo být zájmem veřejným, nikoli pouze například cílem jednoho developera.

Není možno citovat všechny podmínky nových druhů územně plánovací dokumentace (v hierarchii nadřazenosti: zásady územního rozvoje, územní plán a regulační plán). Důležité je znát způsob jejich přípravy a možnosti usměrnění jejich podoby v rámci stanovisek dotčených orgánů. Zcela klíčové je znát a respektovat zákonné ustanovení, že stupně ÚPD na sebe navzájem navazují. Například regulační plán bude respektovat závazné části územního plánu, územní plán nesmí být v rozporu se zásadami územního rozvoje.

Zásada bude platit i zpětně: Proces přípravy ÚPD bude kontinuální a lze předpokládat, že některé starší územní plány budou v rozporu s nadřízeným nástrojem, tedy většinou s nově připravenými zásadami územního rozvoje. Bude totiž platit odst. 5 § 54: “Obec je povinna uvést do souladu územní plán s územně plánovací dokumentací následně vydanou krajem a následně schválenou politikou územního rozvoje. Do té doby nelze rozhodovat podle částí územního plánu, které jsou v rozporu s územně plánovací dokumentací následně vydanou krajem nebo s politikou územního rozvoje.”

Již “minulý” stavební zákon v novele platné od roku 1998 zavedl princip, že územní plán se pořizuje pro celé území obce – tj. jedno nebo obvykle více katastrálních území tak, aby zájmem zpracovatele nebyly pouze dílčí aspekty, ale celé obcí spravované území. Rovněž nový stavební zákon na to pamatuje a uvádí, že “Územní plán se pořizuje a vydává pro celé území obce.” (§ 43 odst.4)

Velmi důležitým opatřením z hlediska péče o krajinu je ustanovení § 55 Vyhodnocování územního plánu a jeho změny, jmenovitě odst. 3, kde se uvádí: “Další zastavitelné plochy lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.”

Toto je skutečný nástroj ochrany nezastavěné krajiny, který by měl být ostražitě sledován.

Při posuzování územního plánu se bude posuzovat i soulad (§ 53 odst. 4 c) “s cíli a úkoly územního plánování, zejména s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území a požadavky na ochranu nezastavěného území”. Připomínám to proto, že podle citovaného ustanovení je možné a potřebné případně nevhodné záměry ÚPD odmítnout a jeho používání budeme všem doporučovat.

Pro menší obce, které nemají ani v současné době územní plán, je v novém stavebním zákoně důležité ustanovení o tzv. zastavěném území. To definuje zejména § 58, který v odst. 2 uvádí: “Do zastavěného území se zahrnují pozemky v intravilánu, s výjimkou vinic, chmelnic, pozemků zemědělské půdy určených pro zajišťování speciální zemědělské výroby (zahradnictví) nebo pozemků přiléhajících k hranici intravilánu navrácených do orné půdy nebo do lesních pozemků, a dále pozemky vně intravilánu, a to zastavěné stavební pozemky, stavební proluky, pozemní komunikace nebo jejich části, ze kterých jsou vjezdy na ostatní pozemky zastavěného území, ostatní veřejná prostranství, další pozemky, které jsou obklopeny ostatními pozemky zastavěného území s výjimkou pozemků vinic, chmelnic a zahradnictví.” Každá obec má samozřejmě již nyní vymezen rozsah zastavěného území. Nyní má možnost si ho rozšířit, aniž by musela zadávat zpracování celého územního plánu (§ 59 a 60). Tuto případnou expanzi budoucí zástavby do volné krajiny musí proto dotčené orgány státní správy (opět zejména ochrany přírody a krajiny a památkové péče) bedlivě sledovat a kvalifikovaně oponovat.

Z hlediska památkové péče i ochrany krajiny je bezpochyby důležitý a konečně nějakou regulaci přinášející regulační plán (zákon se zabývá jeho pořízením a projednáním v §§ 61 až 75): - “Regulační plán v řešené ploše stanoví podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí. Regulační plán vždy stanoví podmínky pro vymezení a využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury a vymezí veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření.” (§ 61 odst. 1)

- “Regulační plán nahrazuje v řešené ploše ve schváleném rozsahu územní rozhodnutí a je závazný pro rozhodování v území. Regulační plán nenahrazuje územní rozhodnutí v nezastavěném území.” (§ 61 odst. 2)

Musíme samozřejmě předpokládat, že většina sídel, zejména těch menších, nebude mít aktuální územní plán, takže bude důležité sledovat jednotlivá územní řízení, na základě kterých se vydávají zejména rozhodnutí o umístění stavby: “Umisťovat stavby nebo zařízení, provádět jejich změny, měnit jejich vliv na využití území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území lze jen na základě územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, nestanoví-li zákon jinak.¹⁶” (§ 76, odst. 1)

Byla bych ráda, kdyby se ustálilo povědomí o tom, že ochrana krajiny v České republice není problémem památkové péče nebo ochrany přírody, naopak. Naše krajina by co nejdříve potřebovala alespoň politický deklarativní dokument, který se plně přihlásí k Evropské úmluvě o krajině, který jasně určí orgány, které tuto úmluvy budou ve svých správních rozhodnutích naplňovat. Bylo by škoda, kdyby například myšlenky pečlivě rozpracované ve Strategii odpovědnosti za českou krajinu, zpracované ve Výzkumném ústavu krajiny Silva-Taroucy zapadly¹⁷ nebo je zase někdo začal znovu sestavovat.

Nelze opomenout skutečnost, že i jiné resorty (zejména ministerstvo zemědělství) se svými předpisy dotýkají některých fenoménů krajiny, takže v ČR platí rovněž zákony vodní¹⁸, lesní19, zákony o ochraně zemědělského půdního fondu²⁰, o posuzování vlivů na životní prostředí²¹, o pozemkových úpravách²² a jiné, jež se krajiny týkají. Výčet jejich hlavních ustanovení a ilustrační citace by mohly zabrat dalších několik stránek, vyčerpávající informace však není pro pochopení šíře problematiky jistě nutná.

Zmiňuji je zde proto, abychom si rekapitulovali, že řada zákonů ČR se krajiny dotýká, ať již ve smyslu ochrany či zásahů spojených s hospodařením a využíváním krajiny. Některé zákony z ní chrání důsledně alespoň ty části, které jsou harmonické a cenné z hlediska přírodních či kulturně historických hodnot. Stavební zákon se konečně vydal cestou nepouštět za hranice intravilánu zbytečně další komerční a skladovací objekty. To všechno je v pořádku. Nějak se ale vytrácí základní myšlenka Evropské úmluvy o krajině – totiž snaha učinit z krajiny základ veškerého urbanistického a krajinného plánování, nevybírat jen to, co “si zaslouží” větší ohledy, a narušené části krajiny obětovat dalším nekoncepčním počinům. Zdá se, že právě území dezurbanizovaná a v nedávné historii těžce poškozená (například těžbou, chátráním celých sídel po odsunu původního obyvatelstva), ta, která například nemůže jako souvisle dochované urbanistické a krajinné celky chránit památková péče, jsou nyní nejohroženější. Důsledně uplatňované myšlenky Evropské úmluvy o krajině a obecné cíle územního plánování podle nového stavebního zákona by měly napomoci tento proces zastavit.

Poznámky:

1 Viz Literatura a citované právní normy na konci příspěvku

2 Zákon č. 22/1958 Sb., o kulturních památkách

3 Areál bojiště bitvy u Slavkova v roce 1805 a Lednicko-valtický areál (LVA); od roku 1996 je LVA též památkou na Seznamu světového dědictví UNESCO pod názvem Lednicko-valtická kulturní krajina

4 Osovsko, Žehušicko, Libějovicko - Lomecko, Novohradsko, Orlicko, Římovsko, Chudenicko, Plasko, Valečsko, Lembersko, Zahrádecko, Slatiňansko - Slavicko, Náměšťsko a historická prostředí území bojiště bitvy u Přestanova, Chlumce a Varvažova a území bojiště bitvy u Hradce Králové

5 Čimelicko - Rakovicko a Vranovsko - Bítovsko

6 Vyhláška MK ČR č. 475/1992 Sb., o prohlášení území bojiště bitvy u Slavkova za památkovou zónu

7 Vyhláška MK ČR č. 484/1992 Sb., o prohlášení lednicko-valtického areálu na jižní Moravě za památkovou zónu

8 Vyhláška MK ČR č. 208/1996 Sb., o prohlášení území vybraných částí krajinných celků za památkové zóny

9 Vyhláška MK ČR č. 157/2002 Sb., o prohlášení území vybraných částí krajinných celků za památkové zóny

10 V České republice jsou čtyři národní parky: Krkonošský národní park, Národní park Podyjí, Národní park Šumava, Národní park České Švýcarsko

11 V České republice je v současnosti 25 CHKO: Beskydy, Bílé Karpaty, Blaník, Blanský les, Broumovsko, České středohoří, Český kras, Český les, Český ráj, Jeseníky, Jizerské hory, Kokořínsko, Křivoklátsko, Labské pískovce, Litovelské Pomoraví, Lužické hory, Moravský kras, Orlické hory, Pálava, Poodří, Slavkovský les, Šumava, Třeboňsko, Žďárské vrchy, Železné hory

12 Pokud se tak nestane, má každý strom automaticky základní OP ve tvaru kruhu o poloměru desetinásobku průměru kmene měřeného ve výši 130 cm nad zemí - § 46 odst. 3 zák. 114/1992 Sb.

13 Zákon č. 186/2006 Sb. sice tuto pravomoc částečně omezuje, ale redukci váže na existenci ÚPD, s orgánem ochrany přírody projednanou: “Krajinný ráz se neposuzuje v zastavěném území a v zastavitelných plochách, pro které je územním plánem nebo regulačním plánem stanoveno plošné a prostorové uspořádání a podmínky ochrany krajinného rázu dohodnuté s orgánem ochrany přírody” - § 12 odst. 4 zák. 114/1992 Sb.

14 “Pokud se ochranné pásmo národní přírodní rezervace, národní přírodní památky, přírodní rezervace nebo přírodní památky nevyhlásí, je jím území do vzdálenosti 50 m od hranic zvláště chráněného území.” - § 37 odst. 1 zák. 114/1992 Sb.

15 Protože konference, pro kterou byl tento příspěvek koncipován, se konala krátce před zásadní změnou stavebních předpisů v ČR, je zde záměrně komentován již stav platný od 1. 1. 2007.

16 V § 92 odst. 5 se uvádí, že “Obsahové náležitosti jednotlivých druhů územních rozhodnutí stanoví prováděcí právní předpis”, prováděcí předpisy k novému stavebnímu zákonu nebyly v době konference bohužel ještě k dispozici.

17 Strategie odpovědnosti za českou krajinu minulosti, dneška a budoucnosti (návrh zásad a strategie přístupu k naplňování Evropské úmluvy o krajině v podmínkách ČR a vymezení nástrojů k zajištění navržené strategie) je součástí výstupů úkolu VaV/640/6/02 Zajištění realizace Evropské úmluvy o krajině v další činnosti MŽP (Výzkumný ústav Silva Taroucy pro krajinu a okrasné zahradnictví Průhonice; ČZU Praha – Ústav aplikované ekologie Kostelec nad Černými lesy; LÖW & spol. s.r.o. Brno).

18 Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon)

19 Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon)

20 Zákon č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu

21 Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí)

22 Zákon č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech

Literatura a citované právní normy:

• V. Kučová, K. Kuča – Ochrana kulturní krajiny v České republice a její perspektivy, in Památková péče na Moravě, roč. 10/2005, str. 7 – 24.

• Milan Damohorský – Právní aspekty ochrany krajiny v českém a evropském prostoru, in Tvář naší země – sborník konference, díl Trendy urbanizace evropského prostoru, str. 7 – 11.

• Strategie odpovědnosti za českou krajinu minulosti, dneška a budoucnosti – východisko implementace Evropské úmluvy o krajině – Martin Weber, Gražyna Novotná, in Tvář naší země – sborník konference, díl Trendy urbanizace evropského prostoru, str. 12 – 16.

• Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči ve znění pozdějších novel

• Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny ve znění pozdějších novel

• Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)

• Zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění

• Vyhláška MK ČR č. 475/1992 Sb., o prohlášení území bojiště bitvy u Slavkova za památkovou zónu

• Vyhláška MK ČR č. 484/1992 Sb., o prohlášení lednicko-valtického areálu na jižní Moravě za památkovou zónu

• Vyhláška MK ČR č. 208/1996 Sb., o prohlášení území vybraných částí krajinných celků za památkové zóny

• Vyhláška MK ČR č. 157/2002 Sb., o prohlášení území vybraných částí krajinných celků za památkové zóny