Týdeník Veřejná správa

Téma

Přezkoumání hospodaření územních celků za rok 2004 (Část II)

Krajské odbory kontroly v těchto dnech dokončily práci na přezkoumávání hospodaření územních celků za rok 2004. Letošní přezkoumání probíhalo poprvé na základě nového zákona. Ten zachoval možnost, aby si obce nechaly přezkoumat své hospodaření krajským úřadem nebo profesionálním auditorem, nově poskytl možnost výběru mezi krajským úřadem a auditorem i dobrovolným svazkům obcí. Zajímalo nás kolik obcí a dobrovolných svazků obcí požádalo o kontrolu svého hospodaření krajský úřad a kolik svěřilo tento úkol auditorovi či sdružení auditorů. Jaké zkušenosti udělali kontroloři s novým zákonem a jaké chyby a nedostatky se v jednotlivých krajích vyskytovaly nejčastěji.

Prvním srpnem letošního roku uplynul rok od nabytí účinnosti zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ze dne 10. června 2004. Lze říci, že tento zákon znamenal významný průlom v oblasti přezkoumávání hospodaření územních celků, a to jak pro stranu přezkoumávanou, tak i pro přezkoumávající orgány – krajské úřady. Razantním způsobem se zvýšily požadavky na odbornou způsobilost a pracovní vytížení kontrolorů, organizaci práce příslušných oddělení a zanedbatelné jistě nejsou ani další materiální náklady vznikající krajskému úřadu v průběhu téměř celého kalendářního roku v souvislosti s touto agendou, která je pro přezkoumávající orgán výkonem přenesené působnosti, nikoliv, jak se mnohdy občané domnívají, dozorem ve smyslu zákona o obcích.

Zákon sám o sobě přinesl změny v časovém sledu přezkoumávání, rozšířil a upřesnil předmět a hlediska přezkoumání, zpřesnil a zpřísnil závazné postupy, jimiž jsou vázány obě strany.

Tento zákon rovněž otevřel cestu kontinuální práci s jednotlivými subjekty prostřednictvím dílčích přezkoumání, průběžného sledování plnění nápravných opatření přijatých obcemi a DSO a v neposlední řadě i možností následné kontroly konkrétního odstranění zjištěných chyb a nedostatků.

Novým institutem pak je povinnost přezkoumávajícího orgánu umožnit územnímu celku podat k návrhu zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření písemné stanovisko a uplatnit tak případné námitky, které je kontrolor pověřený řízením přezkoumání povinen prověřit a předat písemné závěry z tohoto prověření v zákonem stanovené lhůtě územnímu celku.

Středočeský kraj je svou rozlohou a počtem územních celků, které podléhají povinnosti nechat přezkoumat své hospodaření, ať již krajským úřadem nebo auditorem či auditorskou firmou, v celé republice ojedinělý, neboť o přezkoumání hospodaření za rok 2004 mohlo požádat krajský úřad 1146 obcí a 161 DSO.

Pro srovnání připojujeme tabulku vyjadřující procentické vyčíslení rozsahu přezkoumání provedených krajským úřadem a auditory (Tab.1).

Z výše uvedeného přehledu zcela jasně vyplývá, že zejména obce využily možnosti nechat přezkoumat své hospodaření bez vynaložení jakýchkoli finančních nákladů – kontrolory krajského úřadu. Auditorským firmám zadala přezkoumání zejména větší města Středočeského kraje s výjimkou Mladé Boleslavi, Rakovníka a dobrovolných svazků obcí, které musely v minulosti zadávat přezkoumání hospodaření auditorům povinně a měly již uzavřené smlouvy před účinností zákona č. 420/2004 Sb.

Středočeský kraj neposkytoval žádným subjektům finanční příspěvek v případě, že přezkoumání hospodaření bylo zadáno auditorovi, nebo auditorské firmě.

V souvislosti s možností zadat přezkoumání hospodaření auditorovi podotýkáme, že přezkoumávajícím orgánem ve smyslu zákona č. 420/2004 Sb. je v případě obcí a DSO vždy příslušný krajský úřad, kterému jsou územní celky, jejichž hospodaření přezkoumal auditor, povinny zaslat stejnopis zprávy o výsledku přezkoumání do 15 dnů od projednání v orgánech celku krajskému úřadu. Přezkoumávajícímu orgánu pak mj. přísluší případná kontrola nápravných opatření přijatých celkem k odstranění zjištěných chyb a nedostatků.

Z obsahu dosud obdržených zpráv zpracovaných auditorem je však zřejmé, že auditoři z velké části nerespektovali příslušná ustanovení zákona č. 420/2004 Sb., přezkoumání neproběhlo v rozsahu stanoveném zákonem, zprávy nemají příslušné náležitosti a v mnoha případech je výsledkem přezkoumání výrok auditora o schválení hospodaření (respektive účetní závěrky) ”bez výhrad”, jehož přijetí však přísluší pouze zastupitelstvu obce, nebo statutárnímu orgánu DSO.

Další postup v této věci pak přísluší Ministerstvu financí ČR jakožto orgánu dozoru nad výkonem přezkoumávání hospodaření.

Pro názornost dále uvádíme jednoduchý přehled nejčastěji zjišťovaných chyb a nedostatků zjištěných v průběhu přezkoumání za rok 2004 (Tab. 2 a 3).

Z výše uvedeného vyplývá, že je nutné výrazně přehodnotit zvyklosti předchozí práce a vliv dnes již zrušených okresních úřadů, protože činnosti a zpracování účetnictví oblasti rozpočtového hospodaření a mezd byly často okresními úřady obcím a dobrovolným svazkům obcí ve větší či menší míře zpracovávány.

V průběhu přezkoumávání hospodaření v období od září roku 2004 do května 2005 byly zjišťovány chyby a nedostatky ve všech kontrolovaných oblastech, jejichž frekvence i závažnost se však v jednotlivých okresech lišila, a to mnohdy výrazným způsobem. Tyto odlišnosti jsou nyní podrobovány důkladné analýze. Lze však již dnes konstatovat následující:

1. na straně obcí různou úroveň a míru odpovědnosti příslušných orgánů obce při hospodaření s veřejnými prostředky včetně nezvládnuté orientace v platné legislativě.

2. Na straně kontrolorů, kteří jsou rovněž ve většině případů bývalými zaměstnanci okresních úřadů, v jejichž kompetenci dříve bylo přezkoumávání hospodaření provádět, je zřejmá různá úroveň kontrolní práce vyplývající z dříve navyklých postupů a místních zvyklostí, čemuž napomáhá zejména neexistence prováděcí vyhlášky k zákonu č.420/2004 Sb., a fakt, že doposud nebyl orgánem dozoru vydán komplexní a jednotný manuál (metodika) pro postupy při provádění přezkoumávání hospodaření. Významný vliv na konečné hodnocení a průběh přezkoumání vůbec mají i morálně volní vlastnosti jednotlivých kontrolorů a s nimi související ochota vstupovat do mnohdy nepříjemných konfliktů, nebo se vyhnout sporným situacím a vyhrocenému jednání se zástupci územního celku včetně přijetí nepříznivého závěru o výsledku hospodaření, který samozřejmě není pozitivně přijímán.

Ať jsou však příčiny rozdílného hodnocení ze strany kontrolorů jakékoliv, je zásadním úkolem pro přezkoumávání hospodaření za rok 2005 sjednotit pracovní postup, kritéria pro výsledné hodnocení a způsob vystupování jednotlivých kontrolorů vůči zástupcům územních celků a předejít tak mnoha nedorozuměním a mnohdy i zklamání, které mohou obce a DSO pociťovat po obdržení zprávy o výsledku přezkoumání. Z těchto důvodů také došlo ke společnému jednání na MF dne 27.5.2005 o jednotném postupu zástupců Krajských úřadů a MF - Centrální harmonizační jednotkou.

Na závěr je nutno konstatovat, že současná legislativa skutečně nezná pojem “malá” obec, jehož se někteří, především neuvolnění starostové dovolávají. Stejná pravidla platí pro mnohatisícové město s výkonným profesionálním zázemím, jako pro malou obec s několika desítkami obyvatel, neuvolněnými členy zastupitelstva a účetní na několikahodinový úvazek týdně.

Práva i povinnosti jsou nastavena jednotně a rovně, což je přirozeně pro některé menší obce obtížné a i z tohoto důvodu je výskyt chyb a nedostatků četnější, včetně chyb závažnějšího charakteru.

Budeme-li se blíže zabývat rozborem chyb a nedostatků, hodnocených zejména písmenem c, zjistíme, že je lze vymezit zejména porušováním:

1. zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění (porušování rozpočtové kázně), neboť:

   • není sestaven rozpočtový výhled

   • nejsou stanovena pravidla rozpočtového provizoria (pokud není rozpočet schválen do konce předcházejícího roku)

   • rozpočet není v průběhu účetního období řádně upravován, rozpočtová opatření nejsou vyhotovována a schvalována v orgánech celku a to ani v případě přijetí dotací z jiných rozpočtů

   • závěrečný účet neobsahuje náležitosti stanovené zákonem, není řádně zveřejňován a schvalován v orgánech celku

   • není prováděna systematická a úplná kontrola zřízených příspěvkových organizací

2. zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, v platném znění, neboť:

   • účetní závěrka nepodává věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví a finanční situace účetní jednotky

   • není řádně provedena inventarizace majetku a závazků ke konci účetního období

   • majetek není řádně a kompletně oceněn

   • evidence majetku a závazků je nedostatečná, pohledávky nejsou včas a důsledně vymáhány

   • je zjišťováno neprůkazné nakládání s finanční hotovostí

   • jsou předkládány neúplné, neprůkazné účetní doklady

3. dalších právních norem spočívající zejména v:

   • nezveřejnění záměrů prodat, pronajmout nemovitý majetek obce

   • chybné platové zařazení zaměstnanců obce, neúplnost dohod o provedení práce a o činnosti, chybně stanovená odměna zastupitelů

   • nezabezpečení vnitřního kontrolního systému, veřejnosprávní kontroly zřízených příspěvkových organizací.

Tab.1

Počet přezkoumávaných	Přezkoumáno	%	Přezkoumáno	%
subjektů celkem	krajským úřadem		auditorem
1307	1203	84,4	204	16
Počet obcí	Přezkoumáno	%	Přezkoumáno	%
celkem	krajským úřadem		auditorem
1146	1002	87,4	144	13
Počet DSO	Přezkoumáno	%	Přezkoumáno	%
celkem	krajským úřadem		auditorem
161	101	63	60	37

Tab. 2

Legenda k tabulkám: hodnocení

a – nebyly zjištěny chyby a nedostatky
b – byly zjištěny chyby a nedostatky, které nemají závažnost nedostatků uvedených pod písmenem c
c – byly zjištěny nedostatky spočívající např.v porušení rozpočtové kázně, neúplnosti, nesprávnosti nebo v neúplnosti vedení účetnictví, v porušení povinností, nebo překročení působnosti územního celku stanovených zvláštními předpisy, v neodstranění nedostatků zjištěných při dílčím přezkoumání, nebo při přezkoumání za předcházející roky, v nevytvoření podmínek pro přezkoumání