Konzultace
Parlament ČR schválil 12. října 2005 zákon č. 444/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech (ÚFO), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. S účinností od 1. ledna 2006 tento předpis přináší řadu změn do fungování orgánů daňové správy v České republice.
Zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, je základní kompetenční normou finančních ředitelství (FŘ) a finančních úřadů (FÚ) jako regionálních a místních orgánů daňové správy. Upravuje tak především věcnou a územní působnost těchto územních finančních orgánů (ÚFO) a otázky jejich právního postavení, jakož i problematiku vertikálních řídících vztahů v rámci daňové správy, v jejímž čele stojí Ministerstvo financí (dále jen Ministerstvo) jako ústřední orgán státní správy ve smyslu zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR. Na zákon o ÚFO pak navazují příslušné hmotněprávní a procesněprávní předpisy, podle kterých jsou vykonávány jednotlivé kompetence ÚFO, jejichž síť v současnosti tvoří celkem 8 FŘ a 222 FÚ.
Zákon č. 444/2005 Sb. je možné po formální stránce charakterizovat jako novelu zásadní, neboť nějakým způsobem mění většinu ustanovení zákona o ÚFO. Po stránce věcné se pak jedná o novelu rázu spíše technického, neboť jejím cílem není zásadní reforma organizace daňové správy, nýbrž řešení řady dílčích problémů jejího fungování. Základní principy organizace daňové správy by tak v zásadě měly zůstat shodné jako dosud, přičemž za relativně nejstrukturálnější změnu je třeba považovat nové vymezení územní působnosti ÚFO.
Otázka územní působnosti ÚFO je zejména v souvislosti s počtem a umístěním FÚ vysoce kontroverzní. Současná síť FÚ se konstituovala postupně od roku 1990 jako výsledek řady faktorů, přičemž efektivita v užším smyslu a dostupnost pro daňového poplatníka jsou pouze jedněmi z nich. O optimálním počtu a umístění FÚ se proto vedou dlouhodobé diskuse, v některých případech zabarvené různými lokálními zájmy. Síť FÚ nicméně v poslední době vykazuje relativně velkou míru stability. Jinou věcí je ovšem vztah k dalším státním a samosprávným orgánům. Reforma veřejné správy zde vytvořila nutnost sladění územní působnosti ÚFO se správními obvody obcí s rozšířenou působností (tzv. trojkové obce), resp. se správními obvody obcí s pověřeným obecním úřadem (tzv. dvojkové obce) (1). Stávající vymezení územní působnosti FÚ bylo provedeno v příloze č. 1 k zákonu, a to výčtem jednotlivých obcí, které tvoří územní obvod daného FÚ. To sebou v principu neslo dvě základní negativa:
řadu dílčích rozporů se správními obvody trojkových, resp. dvojkových obcí, znamenajících pro určitou část daňových poplatníků zbytečnou nutnost dojíždění do různých sídel příslušných orgánů.
nemožnost pružně reagovat na slučování, připojování a oddělování obcí, kdy každá taková změna znamenala zároveň nutnost změny zákona.
Novela zákona o ÚFO proto zavádí nový systém vymezení územní působnosti, který namísto tradičního výčtu obcí využívá přímo správní obvody trojkových obcí, přičemž odkazuje na jejich vymezení v příslušných předpisech (2). Zároveň by měla být zajištěna skladebnost na úrovni okresů a krajů. Dojde-li v budoucnu ke změně správních obvodů trojkových obcí, nastane automaticky i změna územních obvodů FÚ a jejich skladebnost by tak měla být zachována. Tento systém by měl fungovat i v případě předpokládaného přijetí univerzálního zákona o územně správním členění státu (3).
Významnou komplikací spojenou s realizací sladění územní působnosti ÚFO se správními obvody trojkových obcí je nicméně fakt, že FÚ se nenacházejí ve všech trojkových obcích a naopak některé FÚ se nacházejí v obcích dvojkových. Je evidentní, že důsledné sladění struktury FÚ a trojkových obcí by znamenalo zřizování nových úřadů, resp. ”stěhování” některých stávajících, což by s sebou samozřejmě přineslo naprosto neúměrné finanční náklady. Novela zákona o ÚFO proto přináší kompromisní řešení, které vychází z následujících principů:
stávající FÚ v trojkových obcích zůstanou zachovány i do budoucna,
v těch trojkových obcích, ve kterých se FÚ dosud nenacházel, nebude zřízen ani v budoucnu,
FÚ ve dvojkových obcích budou většinou transformovány na pracoviště FÚ v příslušné trojkové obci.
Ve dvojkových obcích je dosud umístěno celkem 26 FÚ. Tyto případy lze rozdělit na dvě základní situace:
FÚ nacházející se ve dvojkové obci spadající do správního obvodu trojkové obce, v níž se FÚ nenachází. Zde se jednalo o pouhé tři případy (4), kde jediným efektivním řešením bylo zachování FÚ, který bude vykonávat působnost pro celý obvod trojkové obce (5). V rámci ČR tak půjde o jediné tři úřady ve dvojkových obcích, a tedy o výjimku.
FÚ, které se nacházejí ve dvojkové obci spadající do správního obvodu trojkové obce, v níž se FÚ nachází. Těchto 23 ”dvojkových” FÚ bude transformováno na pracoviště FÚ v příslušné obci trojkové. Pojem pracovišť bude upraven novým § 7a zákona o ÚFO, přičemž tato budou mít postavení integrální součásti mateřského FÚ (budou jeho vnitřními organizačními jednotkami) a navenek tak nebudou jednat samostatně, ale tzv. ”pod hlavičkou” mateřského úřadu. Právě s ohledem na tuto povahu pracovišť nebude jejich zřízení v konkrétních případech provedeno zákonem, nýbrž je ponecháno vyhlášce Ministerstva (zmocnění je obsaženo ve zmíněném § 7a zákona). Ta mimo jiné stanoví rozsah činností, které každé pracoviště musí zabezpečovat, přičemž lze předpokládat, že se bude jednat o základní agendu ve vztahu k daňovým poplatníkům.
Na tomto místě je třeba se zmínit o účinnosti novely. Již bylo řečeno, že tato nastane 1. ledna 2006, to se však problematiky územní působnosti ÚFO týká pouze částečně. Vzhledem k nutnosti zajistit dostatečné časové období pro vlastní realizaci transformace 23 FÚ na pracoviště byla změna územní působnosti rozdělena do dvou fází:
k 1. lednu 2006 bude nadále existovat 222 plnohodnotných FÚ, územní působnost bude vymezena odkazy na správní obvody trojkových obcí, v případě oněch 23 FÚ ve dvojkových obcích bude odkazováno též na správní obvody dvojkových obcí.
k 1. lednu 2007 dojde k transformaci 23 FÚ na pracoviště, vzhledem k jejich nesamostatnému postavení bude nadále územní působnost všech zachovaných 199 FÚ vymezena pouze pomocí správních obvodů trojkových obcí.
Souhrnně tak změna územní působnosti ÚFO bude pro mnoho poplatníků znamenat možnost vyřizování příslušných úředních záležitostí na úrovni FÚ a trojkové obce v jediném městě (což by v zásadě mělo platit i v případě existence pracovišť, neboť vzhledem k jejich ”vnitřní” povaze by měl mít poplatník možnost vyřizovat své záležitosti buď na pracovišti nebo na mateřském úřadě). Obecně tak bude dosažena vyšší míra sjednocení fungování orgánů veřejné správy v území a zlepšení přístupu občanů k nim. Opět je však třeba zdůraznit, že tyto změny představují dílčí posun a nikoliv komplexní reformu sítě ÚFO. Rovněž transformace 23 FÚ na pracoviště primárně souvisí s legislativními a technickými aspekty slaďování se správními obvody trojkových obcí, a nikoliv s debatami o optimální velikosti a umístění FÚ (6).
V praxi se první vlna přesunů k 1. lednu 2006 bude týkat celkem 565 obcí, zatímco ve druhé fázi k 1. lednu 2007 by se – v podstatě formálně s ohledem na zachování pracovišť – mělo přesunout 288 obcí.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 51-52/2005.
Poznámky:
Řešení otázky sladění územní působnosti ÚFO a trojkových obcí bylo jedním z úkolů vyplývajících z usnesení vlády č. 274 ze dne 19. března 2003, o sladění územní působnosti specializovaných územních orgánů státní správy a území okresů se správními obvody obcí s rozšířenou působností, a usnesení vlády č. 993 ze dne 8. října 2003, k Souhrnné analýze sladění územní působnosti orgánů státu v území se správními obvody obcí s rozšířenou působností a s územními obvody vyšších územních samosprávných celků.
Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, a vyhláška č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností.
Zákon o územně správním členění státu je připravován již delší dobu a jeho výsledná podoba je prozatím otázkou budoucnosti. Lze však předpokládat, že počet trojkových obcí nedozná změn, ačkoliv zřejmě dojde k jejich přejmenování na okrsky.
Jedná se o FÚ ve Fulneku (pro trojkovou obec Odry), FÚ v Ledči nad Sázavou (pro trojkovou obec Světlá nad Sázavou) a FÚ v Libochovicích (pro trojkovou obec Lovosice).
Vymezení územní působnosti těchto tří FÚ může být přirozeně technicky provedeno pomocí správního obvodu trojkové obce, takže i v těchto případech bude zákon o ÚFO přímo legislativně navázán pouze na právní úpravu trojkových obcí.
Zároveň se sladěním územní působnosti FÚ se správními obvody trojkových obcí přináší novela pochopitelně též aktualizaci zákona vzhledem k některým změnám v území, k nimž došlo za poslední období. Za všechny je možné zmínit např. úpravy vyplývající ze zákona č. 387/2004 Sb., o změnách hranic krajů.