Konzultace

Územní samosprávné celky jsou garanty fungování vzdělávací soustavy

Dne 1. ledna 2005 nabyl účinnosti zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), jímž dochází ke sjednocení školské legislativy dosud roztříštěné do dílčích předpisů a k jejímu významnému zpřehlednění a modernizaci. Školským zákonem byly takto zrušeny a plně nahrazeny zejména zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů, dosavadní školský zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol, středních škol a vyšších odborných škol, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 76/1978 Sb., o školských zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. V platnosti zůstává zákon č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů, které představují speciální úpravu k novému školskému zákonu. Ke školskému zákonu jsou postupně vydávány prováděcí právní předpisy upravující jednotlivé dílčí věcné okruhy.

Školský zákon mimo jiné vymezuje úkoly obcí a krajů v oblasti školství a patří tak mezi zvláštní zákony upravující působnost územních samosprávných celků.

Územním samosprávným celkům nadále náleží zvláštní postavení garantů fungování vzdělávací soustavy, zejména s ohledem na vytváření podmínek pro realizaci práv zaručených především v čl. 33 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod. Tyto úkoly plní obce a kraje v rámci své samostatné působnosti, tedy při výkonu samosprávy. Jádro právní úpravy samostatné působnosti územních samosprávných celků ve školství spočívá v části sedmnácté školského zákona, tj. v § 177 až 182.

Podle § 177 odst. 2 dbá kraj a obec při zajišťování vzdělávání a školských služeb zejména o soulad rozvoje vzdělávání a školských služeb se zájmy občanů obce a kraje, s potřebami trhu práce, s demografickým vývojem a rozvojem svého území a o dostupnost vzdělávání a školských služeb podle místních podmínek.

Školský zákon za účelem jednoznačně vymezit povinnosti obcí a krajů při výkonu územní samosprávy ve školství stanoví oblasti, které je povinna zajistit obec, a oblasti v kompetenci kraje, a vyjmenovává školy a školská zařízení, jež obec nebo kraj zřizují. Zároveň však umožňuje, aby územní samosprávný celek působil jako zřizovatel i v těch oblastech, které v souladu se školským zákonem není povinen zajistit.

Charakteristickou činností územních samosprávných celků v oblasti školství je zřizování škol a školských zařízení.

V souladu s § 8 odst. 1 školského zákona zřizuje obec a kraj školy a školská zařízení jako školské právnické osoby nebo příspěvkové organizace podle zvláštního právního předpisu. Jiná právní forma než výslovně dovolená v § 8 odst. 1 zde nepřichází v úvahu.

Příspěvková organizace podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, byla dosud jedinou právní formou, kterou bylo možné využít v souladu s § 14 odst. 2 a § 16 zákona č. 564/1990 Sb. pro činnost školy a školského zařízení zřizovaného obcí nebo krajem. Školská právnická osoba je oproti tomu novinkou zavedenou v části dvanácté (§ 124 až 140) školského zákona.

Ustanovením § 8 odst. 1 školského zákona se nově umožňuje zřizovat školy a školská zařízení také dobrovolnému svazku obcí, jehož předmětem činnosti jsou úkoly v oblasti školství, a to rovněž jako školské právnické osoby nebo příspěvkové organizace. Zřizování příspěvkových organizací v oblasti školství svazkem obcí bylo v této souvislosti umožněno také v § 1 odst. 2 a § 39a zákona č. 250/2000 Sb., ve znění zákona č. 562/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím školského zákona. Zřizování škol svazky obcí se tak může stát významným nástrojem spolupráce obcí v oblasti školství.

Těžiště výkonu obecní samosprávy ve školství spočívá v oblasti základního školství.

V ustanovení § 178 odst. 1 školského zákona se obci ukládá zajistit podmínky pro plnění povinné školní docházky dětí s místem trvalého pobytu na jejím území a dětem umístěným na jejím území ve školských zařízeních pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy, které se v souladu se zvláštním právním předpisem (zákon č. 109/2002 Sb.) nevzdělávají ve školách zřízených při těchto školských zařízeních.

Školský zákon umožňuje obci volit mezi dvěma základními způsoby, jak tuto povinnost splnit.

Na prvním místě je podle § 178 odst. 1 písm. a) zřízení základní školy obcí. Poněvadž to v praxi nemusí být s ohledem na konkrétní podmínky dané obce vždy ideálním řešením, nabízí se obci také možnost zajistit plnění povinné školní docházky v základní škole zřizované jinou obcí nebo svazkem obcí podle § 178 odst. 1 písm. b).

Z dalších ustanovení školského zákona vyplývají způsoby, jak tuto možnost založenou na spolupráci obcí realizovat. Zajistit plnění povinné školní docházky v základní škole zřízené jinou obcí lze buď dohodou o vytvoření společného školského obvodu základní školy, nebo bez uzavření této dohody. Stejně tak zajistit plnění povinné školní docházky v základní škole zřizované svazkem obcí lze členstvím v tomto svazku, nebo jako obec stojící mimo svazek.

Se zřízením základní školy obcí, dohodou o vytvoření společného školského obvodu základní školy a členstvím ve svazku obcí, který zřizuje základní školu, souvisí otázka stanovení školského obvodu podle § 178 odst. 2 školského zákona.

Školským obvodem, pokud se jedná o jedinou základní školu zřízenou obcí, je podle § 178 odst. 2 písm. a) území této obce. Zřizuje-li obec více základních škol, stanoví jejich školské obvody obecně závaznou vyhláškou. V § 178 odst. 2 písm. c) jsou zakotvena pravidla pro stanovení školského obvodu základní školy zřízené svazkem obcí a pro vytvoření a stanovení tzv. společného školského obvodu.

Školský obvod se podle § 178 odst. 4 nestanoví škole, která uskutečňuje vzdělávání výhradně podle vzdělávacího programu pro žáky se zdravotním postižením. Rovněž školám jiných zřizovatelů než obcí a svazků obcí se školský obvod nestanoví.

V § 178 odst. 2 se o školském obvodu základní školy hovoří také jako o školském obvodu spádové školy. Spádová škola je podle § 36 odst. 5 školského zákona relativní konstrukcí, neboť základní škola, kterou zřizuje obec nebo svazek obcí, je spádovou školou vůči žákovi, jenž má v jejím školském obvodu místo trvalého pobytu.

Zvláštní význam má zřizování základní školy svazkem obcí a dohoda o vytvoření společného školského obvodu jako způsoby zajištění plnění povinné školní docházky podle § 178 odst. 1 písm. b) v rámci spolupráce obcí.

Svazek obcí je v souladu s § 49 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), právnickou osobou, a je proto subjektem odlišným od obcí, které jsou jeho členy. Základní škole zřízené svazkem obcí, pokud nejde o školu uskutečňující vzdělávání výhradně pro žáky se zdravotním postižením, se vymezí školský obvod tak, že jeho příslušné části stanoví podle § 178 odst. 2 písm. c) školského zákona členské obce svazku obecně závaznými vyhláškami.

Od školského obvodu základní školy zřízené svazkem obcí je nutné odlišovat společný školský obvod, který může být vytvořen u základní školy zřizované obcí. K jeho vzniku je podle § 178 odst. 2 písm. c) nezbytná dohoda obcí, z nichž jedna je zřizovatelem příslušné základní školy, o vytvoření společného školského obvodu. Dohoda má povahu smlouvy mezi dvěma nebo více obcemi ke splnění konkrétního úkolu podle § 48 obecního zřízení. Podmínkou její platnosti je písemná forma a předchozí schválení zastupitelstvy zúčastněných obcí. Nově se školským zákonem ukládá obcím, které jsou smluvními stranami dohody, stanovit obecně závaznou vyhláškou příslušné části společného školského obvodu. Teprve když jsou stanoveny všechny jeho části, lze hovořit o vytvoření společného školského obvodu.

V případech, kdy není školským obvodem ze zákona území obce, která školu zřizuje, se tedy důsledně vyžaduje stanovení školského obvodu obecně závaznými vyhláškami. Tím se stanovení školských obvodů dostává vysoké míry právní závaznosti a jsou dány přísné požadavky na jeho zveřejnění. Školské obvody jsou totiž pro žáky, resp. jejich zákonné zástupce, důležité pro určení spádové školy, v níž se má podle § 36 odst. 5 školského zákona plnit povinná školní docházka.

Se zajištěním plnění povinné školní docházky v základní škole zřizované jinou obcí nebo svazkem obcí souvisí také povinnost obce podílet se na finančním zajištěním činnosti této školy.

Podle § 180 odst. 1 školského zákona zajišťuje obec výdaje právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, s výjimkou výdajů hrazených z finančních prostředků státního rozpočtu přidělovaných podle § 161 odst. 6 písm. b) a z jiných zdrojů. Tatáž povinnost se ukládá svazku obcí jako zřizovateli školy nebo školského zařízení.

Zvláštní úprava se vztahuje na případy, kdy je vytvořen společný školský obvod. Podle § 180 odst. 1 školského zákona zabezpečují výdaje základní školy v tomto školském obvodu a také výdaje zařízení jí sloužících dotčené obce poměrně podle počtu žáků (rozumí se žáků této školy) s místem trvalého pobytu v jednotlivých obcích, nedojde-li mezi obcemi k jiné dohodě.

Ve školském zákoně se pamatuje také na případy, kdy žák nemá zajištěno plnění povinné školní docházky ve škole zřízené obcí, na jejímž území má místo trvalého pobytu, a obec zajišťuje žákovi plnění povinné školní docházky v základní škole zřízené jinou obcí nebo svazkem obcí, aniž by však byla smluvní stranou dohody o vytvoření společného školského obvodu této základní školy, popřípadě členem příslušného svazku obcí. Jedná se tedy o případy, které by měly být výjimečné, kdy žák buď vůbec nemá spádovou školu, nebo nebyl do spádové školy z kapacitních důvodů přijat. Zde se uplatní § 178 odst. 6, který je obdobný úpravě § 14 odst. 3 zrušeného zákona č. 564/1990 Sb. známé jako úhrada neinvestičních výdajů za “dojíždějící” žáky. Podstatným rozdílem tu je, že na základě § 178 odst. 6 již nelze hradit výdaje za školní stravování “dojíždějících” žáků, pokud si to obce výslovně nedohodnou.

Zajištění plnění povinné školní docházky ve škole zřizované jinou obcí nebo svazkem obcí bez účasti na společném školském obvodu nebo bez členství ve svazku obcí se tak jeví jako méně nákladné, neboť povinnost podle § 178 odst. 6 se omezuje pouze na neinvestiční výdaje školy. Obec však tímto způsobem zajišťuje dětem podle § 178 odst. 1 méně výhodné postavení. V souvislosti s účastí na společném školském obvodu nebo členstvím ve svazku obcí je totiž území obce zahrnuto do školského obvodu spádové školy a v souladu s § 36 odst. 7 mají žáci s místem trvalého pobytu v příslušném školském obvodu právo na přednostní přijetí k plnění povinné školní docházky ve spádové škole. Ředitel spádové školy má povinnost je (a také žáky umístěné ve školském obvodu spádové školy ve školském zařízení pro výkon ústavní výchovy, ochranné výchovy nebo ve školském zařízení pro preventivně výchovnou péči) přednostně přijmout k plnění povinné školní docházky, a to do výše povoleného počtu žáků uvedené ve školském rejstříku (školský rejstřík k 1. lednu 2005 nahradil síť škol, předškolních zařízení a školských zařízení).

Školský zákon dále stanoví obci novou povinnost v oblasti předškolního vzdělávání.

Podle § 34 odst. 4 školského zákona má dítě v posledním roce před zahájením povinné školní docházky právo být přednostně přijato k předškolnímu vzdělávání. V § 179 odst. 2 školského zákona se proto obci ukládá povinnost zajistit podmínky pro předškolní vzdělávání v posledním roce před zahájením povinné školní docházky pro děti s místem trvalého pobytu na jejím území a pro děti umístěné na jejím území v dětském domově. Za tímto účelem obec zřídí mateřskou školu nebo zajistí předškolní vzdělávání v mateřské škole zřizované jinou obcí, s čímž souvisí povinnost úhrady neinvestičních výdajů za dítě této obci (úhradu neinvestičních výdajů zde v žádném případě nelze směšovat s úplatou za předškolní vzdělávání podle § 123 odst. 2 školského zákona). Předškolní vzdělávání lze zajistit také v mateřské škole zřizované svazkem obcí.

Ustanovení § 34 odst. 4 a § 179 odst. 2 mají odloženou účinnost a v souladu s § 185 odst. 16 se použijí až od školního roku 2005/2006. Bezúplatnost předškolního vzdělávání v posledním ročníku mateřské školy zřizované státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí podle § 123 odst. 2 věta druhá naopak platí již od 1. ledna 2005.

Podle § 179 odst. 1 obec zřizuje také mateřské a základní školy s vyučovacím jazykem národnostní menšiny a dále zařízení školního stravování sloužící dětem a žákům škol, které zřizuje. Školy a školská zařízení, o nichž zákon nestanoví, že je obec zřizuje, může obec zřizovat na základě § 179 odst. 4. Jedná-li se však o takové školy a školská zařízení, které jinak zřizuje Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen “ministerstvo”) nebo kraj, musí obec prokázat orgánu, který vede rejstřík škol a školských zařízení, potřebné finanční, materiální a personální zabezpečení jejich činnosti.

Postavení kraje jako zřizovatele škol a školských zařízení je zakotveno v § 181 a 182 školského zákona.

V § 181 odst. 1 školského zákona se kraji ukládá povinnost zajistit podmínky pro uskutečňování středního a vyššího odborného vzdělávání, vzdělávání dětí žáků a studentů se zdravotním postižením a zdravotním znevýhodněním, dále jazykového, základního uměleckého a zájmového vzdělávání a pro výkon ústavní výchovy. Následuje výčet škol a školských zařízení, jež za tímto účelem kraj zřizuje, a výčet škol a školských zařízení, které může zřizovat. Pokud se jedná o školy a školská zařízení, které jinak zřizuje obec nebo ministerstvo, stanoví se v § 181 odst. 2 písm. c) obdobná podmínka jako obcím ve výše zmíněném § 179 odst. 4.

Rozsah, v němž je kraj podle § 182 odst. 1 povinen zajišťovat výdaje právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení, které zřizuje, je totožný jako u obcí a svazků obcí podle § 180 odst. 1.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 18/2005.