JUDr. Josef Vedral, Ph.D.,
Kancelář Svazu měst a obcí ČR

K výkladu některých základních pojmů nového zákona o úřednících územních samosprávných celků

Dne 1.1.2003, doplněn o dvě prováděcí vyhlášky (vyhlášku č. 511/2002 Sb., o uznání rovnocennosti vzdělání úředníků územních samosprávných celků a vyhlášku č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků), nabyl účinnosti zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků. Tento zákon je v našem právním řádu zcela novým prvkem. Právní postavení zaměstnanců obcí a krajů působících v obecních a krajských úřadech a vykonávajících samostatnou a (nebo) přenesenou působnost se až dosud řídily pouze zákoníkem práce doplněným o některé zvláštnosti v zákoně o obcích, resp. zákoně o krajích a zákoně o hlavním městě Praze (např. jmenování vedoucích odborů, tajemníka obecního úřadu a ředitele krajského úřadu, resp. Magistrátu hl.m.Prahy). Snad právě proto se ale těší poměrně velké pozornosti na stránkách odborného tisku (viz poslední číslo loňského ročníku a první číslo letošního ročníku tohoto časopisu a v nich otištěné příspěvky JUDr. K.Frumarové nebo příspěvky JUDr.Jouzy v Právním rádci č. 11/2002 a Moderní obci č. 12/2002) a dočkal se už i prvého komentáře (komentář kolektivu autorů vydaný v nakladatelství Sondy). Vzhledem k tomu, že (jak už je asi v normotvorbě posledních let jakousi tradicí) jsou některá z jeho ustanovení formulována způsobem, který umožňuje několikerý výklad (čemuž ostatně nasvědčuje i narůstající počet komentářů a glos), bude snad v zájmu praxe pokusit se tato bílá místa zákona vyplnit.

Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu (sněmovní tisk 1162, III. volební období) byl hlavním důvodem jeho přijetí zánik okresních úřadů k 31.12.2002, ze kterého vyplývá “zvýšená důležitost úpravy postavení úředníků územních samosprávných celků pro kvalitu výkonu veřejné správy”, přičemž “přínosy reformy územní veřejné správy pro občany by byly podstatným způsobem znehodnoceny, pokud by úředníci územních samosprávných celků nebyli dostatečně odborně zdatní a pokud by nebyly posíleny právní záruky jejich nestrannosti.” V obecné části důvodové zprávy se dále říká, že “hlavním cílem návrhu zákona o úřednících územních samosprávných celků je zajištění kvalitního, efektivního a nestranného výkonu veřejné správy v území. Předpokladem k tomu je profesionalizace úředníků samospráv. Profesionalizací se rozumí zvýšené nároky na jejich odbornost, stanovení povinností odpovídajících charakteru jejich práce a poskytnutí záruk a kompenzací, které by vyvažovaly rozšířené nároky a povinnosti.”

Na základě těchto východisek obsahuje zákon speciální (ve vztahu k obecné úpravě obsažené v zákoníku práce) pravidla, a to především pro vznik, trvání a zánik pracovního poměru úředníků obcí a krajů, která by měla chránit jejich právní postavení při výkonu veřejné správy ve vztahu k voleným orgánům územních samosprávných celků. Z důvodové zprávy jednoznačně plyne, že důraz se klade na posílení nestrannosti a nezávislosti při výkonu státní správy (přenesené působnosti). Tato konstrukce má ale i svou druhou stránku, o které důvodová zpráva nemluví a která plyne z tzv.smíšeného modelu veřejné správy. Orgány obcí a krajů jsou orgány územní samosprávy a vykonávají tedy především samosprávu (samostatnou působnost). Provádění a praktická realizace usnesení krajských a obecních zastupitelstev a rad je úkolem především obecních a krajských úřadů. Zůstává tedy prozatím velkou neznámou, jak se uvedení zákona o úřednících v život projeví právě na výkonu samostatné působnosti obcí a krajů. Jakkoliv nelze nic namítat proti tomu, že by výkon státní správy měl být na celém území státu prováděn podle jednotných pravidel a nezávisle na aktech volených samosprávných orgánů, výkon samosprávy je (v mezích Ústavy a zákonů) autonomní záležitostí toho kterého územního samosprávného celku, neboť jde o ústavně zaručené právo chráněné proti zásahům státní moci, a je otázkou, jaký vliv na něj budou mít jisté bariéry, které zákon (v zájmu ochrany výkonu státní správy) mezi volené a výkonné orgány obcí a krajů staví.

Dlužno dodat, že zákon o úřednících územních samosprávných celků nejde ve své snaze o oddělení věcného a personálního řízení obecních a krajských úřadů tak daleko jako služební zákon (zákon č. 218/2002 Sb.), který prakticky ignoruje povahu moderních demokratických režimů, které francouzský politolog Raymond Aron charakterizoval jako “režimy odborníků řízených amatéry” (R. Aron: Demokracie a totalitarismus, Praha 1993). Aron v tom neviděl žádný paradox. Tvrdil, že ti, kdo dávají příkazy úředníkům, nejsou z povahy věci specialisté a protiklad politika a úředníka má naopak zcela racionální základ. Úředník je sice kvalifikovaný a ví, co je možno udělat, nemá ale žádné oprávnění rozhodnout a svou podstatou je (musí být) politicky neutrální. Proto je třeba, dodával Aron, aby u moci byl i jiný druh lidí, kteří jsou určováni nikoliv kompetencí, ale legitimitou - politikové. Politik není člověk, který ví lépe než úředník, co se může udělat, do své funkce je ale volen a je tak vybaven legitimní autoritou, kterou úředník postrádá. Tak je tomu i v obecních a krajských úřadech, i zde jsou volení zastupitelé a úředníci. Obě skupiny se však musejí vzájemně doplňovat a vyvažovat, nelze mezi ně stavět přehrady, které vedou jen k vzájemným animozitám. Svou roli v tomto vztahu hraje samozřejmě i politická a právní kultura. Jak se zákonu o úřednících územních samosprávných celků podařilo tento vztah vyřešit, ukáže až jeho aplikace v praxi. Přejděme tedy nyní k pokusu o výklad některých základních pojmů obsažených v jeho úvodních ustanoveních.

Osobní působnost zákona, tzn. okruh osob, na které se zákon vztahuje, vymezuje § 1 odst. 1 ve spojení s § 1 odst. 3 a § 2 odst. 4. Ustanovení § 1 odst. 1 definuje osobní působnost zákona pozitivně (“zákon upravuje pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků a jejich vzdělávání”), § 1 odst. 3 definuje naopak skupiny osob, které jsou z působnosti zákona vyloučeny. Zákon se nevztahuje na zaměstnance územního samosprávného celku zařazené v jeho organizačních složkách, dále na zaměstnance zařazené jen ve zvláštních orgánech územního samosprávného celku a konečně na zaměstnance, kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí.

K výkladu § 1 odst. 3 je třeba nahlédnout do souvisejících zákonů. Zřizování, fungování a právní postavení organizačních složek územních samosprávných celků upravuje ve svých § 24 až 26 zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Organizační složky jsou zařízení územních samosprávných celků bez právní subjektivity (viz § 23 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2000 Sb.), které zřizuje zastupitelstvo územního samosprávného celku. Pracovníci organizační složky jsou zaměstnanci zřizovatele, tzn. územního samosprávného celku, nestanoví-li zákon jinak (§ 24 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb.). Zvláštní orgány obce zřizuje v případech stanovených zvláštními zákony starosta, a to vždy pouze pro výkon přenesené působnosti, zároveň přitom jmenuje a odvolává jejich členy (§ 106 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích). Obdobný režim se uplatňuje i v případě krajů (§ 65 zákona o krajích) a hlavního města Prahy (§ 80 zákona o hlavním městě Praze). Zvláštním orgánem obce je např. komise pro projednávání přestupků (§ 53 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích).

Zákon se nevztahuje na zaměstnance územních samosprávných celků, kteří nejsou zařazeni v jejich úřadech, byť samostatnou nebo přenesenou působnost územních samosprávných celků vykonávají nebo se na jejím výkonu podílejí. Zákon se proto nevztahuje na strážníky obecní policie. Na základě zákona č. 311/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, se obecní policie s účinností od 1.1.2003 stala orgánem obce. Strážníci obecní policie, kteří byli až do 31.12.2002 zaměstnanci obce působícími buď mimo jakýkoliv orgán obce nebo zaměstnanci zařazenými v organizační složce obce (viz § 15 odst. 4 zákona o obcích, ve znění do 31.12.2002), jsou od 1.1.2003 zaměstnanci obce zařazenými v tomto orgánu obce, tedy v obecní, resp. městské policii, nejsou proto zařazeni v obecním úřadu a zákon o úřednících se na ně tak nevztahuje.

Jako úředníka, tedy toho, jehož pracovní poměr a vzdělávání zákon upravuje, definuje zákon zaměstnance územního samosprávného celku zařazeného do úřadu územního samosprávného celku a podílejícího se na výkonu správních činností (§ 2 odst. 4). Pro definici pojmu “úředník” je klíčový pojem “správní činnost” definovaný v § 2 odst. 3. Správními činnostmi se pro účely zákona rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů. “Plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti” je užším (speciálním) pojmem ve vztahu k pojmu “samostatná nebo přenesená působnost”, a to z toho důvodu, že ne vše, co patří do samostatné nebo přenesené působnosti obce (kraje) je úkolem (povinností) obce nebo kraje.

Podle § 7 odst. 1 zákona o obcích (ve znění účinném od 1.1.2003) obec spravuje své záležitosti samostatně. Podle § 35 odst. 1 tohoto zákona patří do samostatné působnosti obce záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Konečně podle § 35 odst. 2 patří do samostatné působnosti obce zejména záležitosti uvedené v jeho § 84, 85 a 102, s výjimkou vydávání nařízení obce s tím, že obec dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů, kdy jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Podobným způsobem definuje samostatnou působnost i zákon o krajích (§ 14 odst. 1 a 2 zákona o krajích) a zákon o hlavním městě Praze (§ 16 zákona o hlavním městě Praze).

Výkon samosprávy (samostatné působnosti) je na prvním místě právem, nikoliv povinností (slovy zákona o úřednících “úkolem” – pojem “úkol” je nato v souvislosti s právní úpravou veřejné správy nevhodný, relevantní je mluvit o působnosti nebo pravomoci) územního samosprávného celku. To jistě nevylučuje, aby zákon územním samosprávným celkům ukládal i v samostatné působnosti povinnosti (“úkoly”) provádět nebo zabezpečovat určité činnosti a v praxi se tak i děje. V případě obcí je to např. povinnost pravidelného ročního přezkoumávání hospodaření (§ 42 zákona o obcích), povinnost obce vytvářet podmínky pro plnění povinné školní docházky (§ 14 zákona č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství) nebo povinnosti obce jako původce komunálního odpadu (§ 17 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech). Pokud by tedy zákon o úřednících rozuměl “plněním úkolů v samostatné působnosti” jen tyto záležitosti, tzn. oblasti, kdy mají územní samosprávné celky zákonem uloženou povinnost něco v samostatné působnosti vykonávat, byla by jeho osobní působnost poměrně úzká.

Vycházet je třeba též z toho, že výkon samostatné působnosti územních samosprávných celků je především záležitostí jejich volených orgánů (zastupitelstva, rady a starosty, resp. hejtmana a primátora) a teprve provádění přijatých rozhodnutí patří do kompetence jejich úřadů (a následně in concreto úředníků v nich zařazených). Připomenout je třeba též ta ustanovení zákonů o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze, na jejichž základě jsou úřady územních samosprávných celků, resp. jejich tajemníci nebo ředitelé, povinni plnit úkoly, které jim uloží příslušná zastupitelstva, rady nebo starostové, resp. hejtmani a primátoři (viz § 109 odst. 3 písm. a) bod 1 a § 110 odst. 4 písm. b) zákona o obcích, § 66 a § 69 odst. 2 písm. i) zákona o krajích, § 81 odst. 2 a § 81 odst. 5 písm. a) zákona o hlavním městě Praze).

Plněním “úkolů v samostatné působnosti” bude tedy to, co podle příslušných ustanovení jednotlivých zákonů zastupitelstvo, rada nebo starosta (primátor, hejtman) uloží v rámci samostatné působnosti podle výše zmíněných ustanovení buď úřadu územního samosprávného celku nebo jeho tajemníkovi (obecní úřad) či řediteli (krajský úřad, Magistrát hlavního města Prahy). Toto “uložení úkolů” se může uskutečnit buďto v konkrétní věci (usnesením zastupitelstva nebo rady v určité záležitosti) nebo obecně (prostřednictvím organizačního řádu úřadu územního samosprávného celku schvalovaného radou územního samosprávného celku, v němž se stanoví rozdělení pravomocí mezi jednotlivé odbory úřadu územního samosprávného celku (§ 102 odst. 2 písm. f) a o) zákona o obcích a § 68 odst. 2 písm. f) zákona o hlavním městě Praze; pouze v případě krajů vydává organizační řád úřadu nikoliv rada, ale ředitel krajského úřadu - § 69 odst. 2 písm. f) zákona o krajích). Při definici pojmu “plnění úkolů v samostatné působnosti” bude tedy záležet na tom, jaké povinnosti (úkoly) uloží příslušné orgány územního samosprávného celku obecnímu (krajskému) úřadu a tím i jeho úředníkům.

V případě výkladu pojmu “plnění úkolů v přenesené působnosti” je to jednodušší. Ze zákona o obcích nepřímo vyplývá (explicitně formulovaná povinnost byla z § 7 odst. 2 zákona o obcích zřejmě omylem vypuštěna zákonem č. 313/2002 Sb.), že je povinností orgánů obce (viz § 65 zákona o obcích) výkon přenesené působnosti zajistit a tento úkol plní na základě § 109 odst. 3 písm. b) zákona o obcích především obecní úřad. V případě přenesené působnosti bude tedy “podílem na výkonu správních činností” participace na výkonu státní správy, jejíž výkon je jako celek (na rozdíl od výkonu samostatné působnosti) úkolem obce.

Pro definici pojmu “správní činnosti” je důležitá též vyhláška Ministerstva vnitra č. 512/2002 Sb., o zvláštní odborné způsobilosti úředníků územních samosprávných celků, která ve svém § 1 obsahuje v návaznosti na § 21 odst. 1 zákona taxativní katalog správních činností (v oblasti přenesené i samostatné působnosti), pro jejichž výkon se vyžaduje ověření zvláštní odborné způsobilosti. Obsah jednotlivých správních činností vypočtených v tomto ustanovení je prostřednictvím citací příslušných ustanovení právních předpisů upravujících tu kterou oblast veřejné správy definován v příloze této vyhlášky. Znamená to tedy, že vše, co je uvedeno v této vyhlášce, je správní činností ve smyslu § 2 odst. 3 zákona.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 5/2003.