K neslučitelnosti funkce člena zastupitelstva obce
Stanovisko ministerstva vnitra k neslučitelnosti funkce člena zastupitelstva obce podle § 5 odst. 2 a 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů

Neslučitelnost funkce člena zastupitelstva obce upravuje § 5 odst. 2 a 3 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “volební zákon”). Podle tohoto ustanovení je funkce člena zastupitelstva obce neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem této obce zařazeným do obecního úřadu této obce nebo s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do pověřeného obecního úřadu nebo okresního, krajského nebo finančního úřadu, avšak pouze za podmínky, že

1. zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce, nebo

2. jde o zaměstnance jmenovaného starostou, primátorem, hejtmanem nebo radou kraje, obce, města, hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části.

Z jednotlivých dotazů, které Ministerstvo vnitra obdrželo ke shora uvedené problematice bylo vypracováno následující stanovisko, jehož předmětem byla otázka neslučitelnosti funkce člena zastupitelstva obce

1. s funkcí zaměstnance obce

• Funkce člena zastupitelstva obce je slučitelná za následujících podmínek s funkcí zaměstnance obce, který byl dlouhodobě uvolněn pro výkon veřejné funkce (např. starosty obce)

Daná záležitost je věcí velmi obtížného právního výkladu, na její řešení existují dva dále uvedené právní názory. Ministerstvo vnitra se přiklání k právnímu výkladu uvedenému pod bodem ad 2).

ad 1) Obecně lze konstatovat, že v § 5 odst. 2 volebního zákona je obsažen výčet funkcí neslučitelných s funkcí člena zastupitelstva obce. S § 5 odst. 2 souvisí odstavec 3 volebního zákona, dle něhož platí, že neslučitelnost funkce člena zastupitelstva obce podle odstavce 2 nastává pouze tehdy, když zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce nebo tehdy, když jde o zaměstnance jmenovaného starostou nebo radou obce. Lze dodat, že ke jmenování do funkce dochází u vedoucích zaměstnanců (§ 27 odst. 4 zákoníku práce), kterými se dle zákona č. 312/2002 Sb. rozumí vedoucí úředníci a vedoucí úřadu (§ 2 odst. 5 a 6 zákona č. 312/2002 Sb.).

Pokud jde o zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu, který byl zvolen do funkce člena zastupitelstva obce a pro výkon funkce byl dlouhodobě uvolněn, pak i v tomto případě nastává neslučitelnost funkce za situace, že tento zaměstnanec vykonává přímo státní správu anebo se jedná o vedoucího zaměstnance.

Je třeba zdůraznit, že volební zákon nerozlišuje mezi dlouhodobě uvolněným či neuvolněným členem zastupitelstva, neslučitelnost funkce nastává zvolením, a to v zákonem stanovených případech pro všechny členy zastupitelstva obce bez rozdílu. V opačném případě by došlo ke zvýhodnění některých členů zastupitelstva obce, což by bylo v rozporu se zákonem. Je pravdou, že dle § 70 zákona o obcích je funkce člena zastupitelstva obce veřejnou funkcí, a tento nesmí být pro výkon své funkce zkrácen na právech vyplývajících z jeho pracovního nebo jiného obdobného poměru, avšak v konkrétním případě nastává neslučitelnost zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu zvolením, tudíž tento musí postupovat dle § 55 odst. 6 volebního zákona, tzn. ukončit pracovní poměr. Zde nelze aplikovat § 65 odst. 1 zákoníku práce a tedy požádat dosavadního zaměstnavatele, tj. obec, o poskytnutí pracovního volna bez náhrady mzdy, neboť pracovní poměr by zůstal zachován i nadále, a nebyl by podle § 55 odst. 6 volebního zákona učiněn právní úkon směřující ke skončení pracovního poměru.

ad 2) Vzhledem k tomu, že zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, nestanoví jinak, vztahuje se na pracovní poměr založený volbou zákoník práce. Podle § 65 odst. 1 zákoníku práce, je-li pracovní poměr založen volbou do veřejné funkce, je zaměstnavatel, u něhož je zaměstnanec v době zvolení do funkce v pracovním poměru, povinen mu umožnit výkon funkce a poskytnout mu za tím účelem pracovní volno bez náhrady mzdy.

Zákoník práce ve svých ustanoveních pojem “veřejná funkce” přímo nedefinuje; lze však vycházet z ustanovení § 14 odst. 2 nařízení vlády č. 108/1994 Sb., kterým se zákoník práce provádí, kde se pod výkonem veřejné funkce rozumí například výkon povinností vyplývajících z funkce člena zastupitelstva obce.

Pokud byl tedy zaměstnanec obce, zařazený do obecního úřadu, vykonávající přímo státní správu, zvolen též do veřejné funkce (např. starosty), pro jejíž výkon je na základě rozhodnutí zastupitelstva dlouhodobě uvolněn, je třeba, aby zároveň přestal v souladu se zákoníkem práce na základě své veřejné funkce vykonávat funkci zaměstnance obce, která vyvolává důvod neslučitelnosti funkcí, přestože pracovní poměr mu zůstává zachován.

Ustanovení § 55 odst. 6 volebního zákona stanoví, že v případě vzniku neslučitelnosti dle § 5 odst. 2 téhož zákona má člen zastupitelstva do tří dnů po ustavujícím zasedání zastupitelstva učinit úkon směřující ke skončení pracovního poměru a do tří měsíců po ustavujícím zasedání zastupitelstva (v průběhu funkčního období po běžném zasedání zastupitelstva) pak předložit doklad o tom, že důvod neslučitelnosti pominul.

Předloží-li tedy člen zastupitelstva do 3 měsíců zastupitelstvu obce doklad, že ukončil pracovní poměr, který byl důvodem neslučitelnosti, nebo že byl uvolněn pro výkon veřejné funkce zaměstnavatelem ve smyslu § 65 zákoníku práce a že nebude nadále vykonávat funkci zaměstnance obce s přímým výkonem státní správy, důvod neslučitelnosti funkcí ve smyslu
§ 5 odst. 2 a 3 volebního zákona tím pomine.

V případě, že takto uvolněný člen zastupitelstva obce např. starosta obce byl zaměstnancem obce, který byl do své funkce jmenován (starostou či radou) a tím se jeho funkce stala neslučitelnou s funkcí zastupitele obce nejen z důvodu přímého výkonu státní správy, ale i z důvodů jmenování, je nutné, aby tento zaměstnanec byl z této funkce odvolán nebo na funkci rezignoval, i o tomto aktu musí do 3 měsíců předložit zastupitelstvu obce doklad ve smyslu § 55 odst. 6 volebního zákona.

• Funkce člena zastupitelstva obce je slučitelná s funkcí zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu, v jehož pracovní náplni je pouze výkon pracovních činností spadajících do samostatné působnosti, pokud se nejedná o zaměstnance jmenovaného starostou či radou.

• Funkce člena zastupitelstva obce je neslučitelná s funkcí zaměstnance obce jmenovaného radou obce do funkce vedoucího odboru vykonávajícího státní správu ve stavebním úřadu. Proto, aby neslučitelnost funkcí pominula, je podle našeho názoru třeba, aby tento zaměstnanec na funkci vedoucího odboru rezignoval nebo byl radou z této funkce odvolán a stal se tak zaměstnancem obce, který není do funkce jmenován a který nevykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti této obce.

• Funkce člena zastupitelstva obce je neslučitelná s funkcí zaměstnance obce, který vykonává agendu občanských průkazů a cestovních pasů.

Podle § 4 zákona č. 328/1999 Sb., o občanských průkazech, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., s účinností od 1. ledna 2003 občanské průkazy vydává obecní úřad obce s rozšířenou působností, v jehož obvodu je občan hlášen k trvalému pobytu. Do nabytí účinnosti novely provedené zákonem č. 320/2002 Sb., tj. do 1. ledna 2003, vydávají občanské průkazy okresní úřady. Avšak i obecní úřad pověřený vedením matrik, který není i obecním úřadem obce s rozšířenou působností, podle zákona č. 328/1999 Sb. v platném znění i ve znění účinném od 1. ledna 2003, může vykonávat určitou působnost. Například přijímá žádosti o vydání občanského průkazu, kontroluje správnost vyplnění žádosti, postupuje žádost příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností (do 31. 12. 2002 okresnímu úřadu), je oprávněn zadržet občanovi neplatný občanský průkaz a vydat mu o tom potvrzení, a odeslat občanský průkaz obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, který jej vydal (do 31. 12. 2002 okresnímu úřadu, který jej vydal). Podle § 23a zákona č. 328/1999 Sb., ve znění zákona č. 320/2002 Sb. působnosti stanovené obecnímu úřadu pověřenému vedením matrik podle tohoto zákona jsou výkonem přenesené působnosti.

Podle § 12 zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, ve znění zákona č. 320/2002 Sb. s účinností od 1. ledna 2003 vydává cestovní pas občanům obecní úřad obce s rozšířenou působností příslušný podle místa trvalého pobytu. Do nabytí účinnosti novely provedené zákonem č. 320/2002 Sb., tj. do 1. ledna 2003, vydávaly občanské průkazy okresní úřady. Obecní úřad pověřený vedením matrik má svěřenu určitou působnost. Například v souvislosti s žádostmi osob mladších 15 let, ke kterým musí být připojen písemný souhlas zákonného zástupce s jeho ověřeným podpisem, ověření podpisu zákonného zástupce není nutné, pokud tato osoba žádost podepíše u obecního úřadu pověřeného vedením matrik. Obecní úřad pověřený vedením matrik přijímá žádosti o vydání cestovního pasu, cestovního průkazu nebo jiného cestovního dokladu na základě mezinárodní smlouvy (§ 19 zákona č. 329/1999 Sb.), přijímá neplatné cestovní doklady a vydává o tom potvrzení. Jeho zaměstnanci vykonávající tuto činnost jsou povinni zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, se kterými se seznámili při provádění tohoto zákona nebo v přímé souvislosti s ním (§ 36). Podle § 39a působnosti stanovené podle tohoto zákona obecnímu úřadu pověřenému vedením matrik jsou výkonem přenesené působnosti.

• Funkce člena zastupitelstva obce je slučitelná s funkcí těch zaměstnanců obce, kteří nejsou zařazeni do obecního úřadu, jde např. o

• funkci účetního (účetní) obecního úřadu, pokud není do funkce jmenován(a) starostou ani radou obce, není ani zařazen(a) do obecního úřadu a z jeho (její) pracovní náplně vyplývá, že nevykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce;

• zaměstnance obce pracujícího např. jako dělník v lese, který je zaměstnán Úřadem práce na veřejně prospěšné práce;

• zaměstnance obce zařazeného do obecní policie (obecní strážník). Obecní policie je podle § 1 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, orgánem obce, který zřizuje a zrušuje obecní zastupitelstvo obecně závaznou vyhláškou. Z odstavce 3 citovaného ustanovení dále vyplývá, že strážník je zaměstnanec obce zařazený do obecní policie, nikoliv zaměstnanec obce zařazený do obecního úřadu.

Ředitel školy, ředitel (vedoucí) předškolního zařízení nebo školského zařízení (dále jen “ředitel školy”) vykonává podle

§ 1 písm. a) a § 3 zákona č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů, státní správu ve školství.

• Předškolní zařízení, školy a školská zařízení zřizovaná obcí podle § 14 zákona č. 564/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s právní subjektivitou

Ředitel školy je zaměstnancem předškolního zařízení, školy nebo školského zařízení. V souladu s § 7 písm. h) zákona č. 564/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, ředitele školy jmenuje a odvolává orgán kraje v přenesené působnosti, a to se souhlasem obce.

V tomto případě, kdy ředitel školy je zaměstnancem příspěvkové organizace, nejsou splněny podmínky pro neslučitelnost funkce člena zastupitelstva obce ve smyslu § 5 odst. 2 a 3 volebního zákona.

• Předškolní zařízení, školy a školská zařízení zřizované obcí podle § 14 zákona č. 564/1990 Sb., ve znění pozdějších přepisů, bez právní subjektivity

Dne 28. června 2002 nabyl účinnosti zákon č. 284/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Citovaný zákon nově upravuje právní subjektivitu předškolních zařízení, škol a školských zařízení.

Ustanovení § 24 odst. 4 jednoznačně stanoví, že obec nebo kraj v samostatné působnosti, který je zřizovatelem předškolního zařízení, školy nebo školského zařízení, které nemá právní subjektivitu a není organizační součástí jiného předškolního zařízení, školy nebo školského zařízení, které právní subjektivitu má, zajistí změnu právní formy v souladu s § 14 odst. 2 a 6 a § 16 tohoto zákona do 1. ledna 2003.

Z uvedeného vyplývá, že po uplynutí tohoto přechodného období, tedy po 1. 1. 2003, by v souladu s tímto ustanovením neměly být součástí výchovně vzdělávací soustavy žádné školy, předškolní či školská zařízení bez právní subjektivity.

Vzhledem k tomu, že okamžikem, kdy obecní škola, předškolní či školské zařízení získá právní subjektivitu, přechází práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů k pracovníkům této školy, předškolního či školského zařízení (včetně ředitele) z okresního úřadu na školu, předškolní či školské zařízení (§ 249 odst. 2 zákoníku práce), všichni ředitelé škol, předškolních a školských zařízení by se do 1. 1. 2003 měli stát zaměstnanci těchto právních subjektů.

K neslučitelnosti výkonu funkce ředitele obecní školy, předškolního nebo školského zařízení s výkonem funkce člena zastupitelstva obce, města, územně členěného statutárního města nebo hlavního města Prahy z důvodu uvedeného v § 5 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., tak při respektování platných právních předpisů od 1. 1. 2003 nedojde.

Pokud obec nebo kraj, který je zřizovatelem předškolního zařízení, školy nebo školského zařízení, které nemá právní subjektivitu a není organizační součástí jiného předškolního zařízení, školy nebo školského zařízení, které právní subjektivitu má, nezajistí změnu právní formy v souladu s § 14 odst. 2 a 6 a § 16 tohoto zákona do 1. ledna 2003, přecházejí podle § 24 odst. 3 zákona č. 564/1990 Sb., práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů na krajský úřad. Ředitel této školy se tak stává zaměstnancem kraje, zařazeným
do krajského úřadu a jeho funkce je neslučitelná ve smyslu § 5 odst. 2 a 3 volebního zákona.

Např. příspěvkové organizace typu Domov důchodců, Dům kultury, apod., kterého do funkce jmenuje starosta (primátor) nebo rada obce, není zaměstnancem obce zařazeným do obecního úřadu, je slučitelná s funkcí člena zastupitelstva obce.

Členové rady kraje jsou podle § 57 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zvoleni z řad členů zastupitelstva kraje, což je podle § 32 odst. 2 citovaného zákona veřejnou funkcí. Člen zastupitelstva kraje není zaměstnancem krajského úřadu. V daném případě se nejedná o neslučitelnost funkce ve smyslu § 5 volebního zákona.

Obdobný postup jako v bodě A. první alinea je třeba zvolit i v případech, kdy je pro výkon veřejné funkce dlouhodobě uvolněn zaměstnanec zařazený do krajského nebo finančního úřadu.

Výkon funkce v zaměstnaneckém poměru k Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových není dotčen právní úpravou § 5 volebního zákona a tudíž neslučitelnost nenastává.

Dne 1. ledna 2004 nabyde účinnosti zákon č. 309/2002 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), který novelizuje volební zákon. Od 1. ledna 2004 bude funkce člena zastupitelstva obce po dobu jejího výkonu neslučitelná s výkonem státní služby podle služebního zákona.

Je slučitelná, a to jak v případě, že by příslušník Policie České republiky kandidoval jako nezávislý kandidát, respektive kandidoval za sdružení nezávislých kandidátů, tak i v případě, že je kandidátem uvedeným na kandidátní listině politické strany, politického hnutí nebo jejich koalic pokud je na kandidátní listině, že není členem žádné politické strany ani politického hnutí, neboť podle § 152 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů, po dobu služebního poměru nesmí být policista členem politické strany, nebo být činným v politickém hnutí ani vyvíjet v jejich prospěch jakoukoliv činnost, která nesouvisí s plněním jeho služebních úkolů.

I. s výkonem služebního poměru příslušníka Vězeňské služby České republiky

Je slučitelná, a to za stejných podmínek jako u příslušníka Policie České republiky.

Je slučitelná pouze tehdy, jestliže voják z povolání na kandidátní listině uvedl, že není členem politické strany ani politického hnutí, neboť jeho členství v politické straně, politickém hnutí nebo odborové organizaci je ve smyslu § 19 odst. 1 písm. i) zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, důvodem k propuštění ze služebního poměru.

K. s výkonem vojenské činné služby formou základní nebo náhradní služby a vojenských cvičení v ozbrojených silách České republiky

Osoby, které konají vojenskou činnou službu formou základní nebo náhradní služby a vojenských cvičení v ozbrojených silách České republiky nesmí podle § 22 odst. 1 zákona
č. 220/1999 Sb., o průběhu základní nebo náhradní služby a vojenských cvičení a o některých právních poměrech vojáků v záloze, ve znění pozdějších předpisů, po dobu výkonu vojenské činné služby vyvíjet činnost ve prospěch politických stran a politických hnutí ani pořádat politická shromáždění a vykonávat politickou agitaci ve vojenských objektech a při činnosti ozbrojených sil mimo vojenské objekty. Osoby vykonávající vojenskou činnou službu s ohledem na obsah citovaného ustanovení nemohou kandidovat ve volbách do zastupitelstev obcí na kandidátních listinách politických stran, politických hnutí a jejich koalic. Mohou však být uvedeni na kandidátních listinách ostatních typů volebních stran (§ 20 volebního zákona). V těchto případech se nejedná o neslučitelnost funkce.

* * *

Závěrem upozorňujeme, že toto stanovisko nemá povahu závazného výkladu právního předpisu. Ministerstvo vnitra nebude posuzovat pracovní náplně jednotlivých zaměstnanců, neboť Ministerstvo vnitra k tomu není příslušné a nadále se nebude vyjadřovat k jednotlivým konkrétním případům neslučitelnosti funkcí podle volebního zákona. V případě, který se dotýká výkonu státní správy vztahující se k územní působnosti příslušné obce, vždy záleží na posouzení konkrétního výkonu státní správy u příslušného úřadu.

Dále upozorňujeme, že žádosti o stanovisko popř. výklad příslušných ustanovení volebního zákona ve věci neslučitelnosti funkcí, které byly podány Ministerstvu vnitra, nemohou být považovány za případný právní úkon ve smyslu § 55 odst. 6 volebního zákona.