Mgr. Pavlína Samková,
Fakulta sociálních věd UK,
člen Team Europe při Informačním centru EU v Praze

Zkušenosti českých regionálních aktérů s finanční pomocí evropské unie

(Zpráva o výsledcích dotazníkového šetření)

Na jaře 2002 se uskutečnil na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze výzkum spolufinancovaný Evropskou komisí v rámci programu Jean Monnet Project. Iniciátoři si dali za úkol prozkoumat zkušenosti českých regionálních aktérů s podpůrnými programy Evropské unie a jejich připravenost na využívání masivnější finanční pomoci, která do České republiky začne plynout po vstupu do EU ze strukturálních fondů. Výzkum se zaměřil na tři skupiny regionálních aktérů v České republice: obce nad 5000 obyvatel, kraje a regionální rozvojové agentury (RRA). Jako u každého složitě strukturovaného výzkumu vyžádalo si vyhodnocení několik měsíců. Definitivně precizováno bylo na přelomu roku a proto se v něm pochopitelně vyskytují odvolávky na činnost zanikajících okresních úřadů v posledním roce jejich existence a naopak kraje jsou zkoumány v počáteční fázi působení. Výsledky šetření jsou však v únoru 2003 nejen pro regionální aktéry v nezmenšené míře inspirativní.

Některé obce v České republice již dlouhá léta využívají finanční pomoci Evropské unie ku svému zvelebení, jiné považují peníze z EU za “sněžného muže”: neustále se o nich mluví, ale nikdo je nikdy neviděl. Jaké jsou tedy vlastně zkušenosti českých a moravských obcí s využíváním fondů EU?

Výzkum se uskutečnil prostřednictvím dotazníkového šetření. Strukturované dotazníky byly rozeslány 263 obcím s počtem obyvatel nad 5000 elektronickou cestou. Se 153 zodpovězenými dotazníky činila návratnost 58%, což lze dle měřítek sociologických výzkumů považovat za uspokojivý výsledek.

Bližší pohled na návratnost u různých typů obcí přináší podstatnou informaci o vzorku respondentů. Největší návratnost byla zaznamenána u velkých měst nad 50 000 obyvatel (76 %), nadprůměrná potom u obcí v příhraničních okresech (63 %) a u obcí v okresech charakterizovaných vládou jako “problémové” (62,5 %). U všech těchto skupin se ukázalo, že mají větší zkušenosti s programy EU než obce jiných skupin. Z tohoto důvodu je nutné pohlížet na vzorek respondentů jako na vzorek vychýlený. Relativně více jsou v něm zastoupeny obce, které již přišly do kontaktu s programy EU. To potvrzuje i pohled z hlediska geografické polohy. Nejlepší dotazníkovou disciplínu prokázaly obce v krajích Plzeňském (74%), Vysočina (71%) a Moravskoslezském (69%), zatímco nejméně odpovědí přišlo ze Středočeského kraje, kde jsou zkušenosti s fondy EU dosud nejmenší.

Pro analýzu odpovědí získaných v dotazníkovém šetření byla použita metoda relativní četnosti odpovědí a metoda GUHA. Metoda GUHA (General Unary Hypotheses Automaton) pomocí speciálního softwaru umožňuje vyhodnocovat nominální data, tj. údaje kvalitativního charakteru. Na základě dostatečně velkého vzorku dat generuje hypotézy, které poukazují na možné souvislosti obsažené v datech.

Podívejme se nyní na hlavní zjištění, která z výzkumu vyplynula. Nějakou praktickou zkušenost s fondy EU již mělo 105 obcí, tedy přibližně dvě třetiny respondentů. Vzhledem k vychýlenosti vzorku však je ve skutečnosti tento podíl patrně nižší. Z těchto 105 obcí se 72 ucházelo o podporu v rámci programu PHARE (z toho 66 o Phare-CBC), 20 o program SAPARD (resp. přípravný program TEST), 19 o program ISPA a 8 o podporu v rámci některého “komunitárního” programu (programy určené původně pro subjekty ze zemí EU, v současnosti jsou postupně zpřístupňovány i kandidátským zemím). Ze 105 “zkušených” obcí 65 dosud poznalo pouze jeden program, 40 obcí již zkusilo získat podporu v rámci více programů. 21 obcí lze charakterizovat jako “pravidelný příjemce” – podporu čerpají pravidelně každý rok, někdy i na několik projektů.

Na první pohled je patrná naprostá převaha zkušeností s programem Phare-CBC (přeshraniční spolupráce). Příčina je nasnadě: až donedávna představoval program Phare-CBC pro obce hlavní bránu, kterou bylo možné se k evropským penězům dostat. Proto také patří obce v příhraničních okresech, kde se program realizuje, k těm nejzkušenějším. První projekty se CBC-Phare jim ukázaly cestu a motivovaly je k hledání dalších příležitostí, které rozpočet Unie nabízí. Od zahájení programů ISPA a SAPARD se možnosti pro vlastní iniciativu obcí podstatně rozšířily, a to zejména pro obce ve vnitrozemí republiky.

Druhým zjištěním hodným zmínky jsou malé zkušenosti s komunitárními programy. Obeznámenost českých a moravských obcí s těmito programy je dosud nedostatečná. Obce se zaměřují na fondy předvstupní pomoci PHARE, ISPA, SAPARD a netuší, jak bohatou řadu příležitostí v sobě skrývají komunitární programy (například SAVE II, Equal, Culture, Ecos-Ouverture, Town Twinning, Leonardo da Vinci, Interreg II či Pátý rámcový program pro výzkum a vývoj). Zatímco informace o slavné předstrukturální trojce získávají obce z oficiálních českých zdrojů, o komunitárních programech se dozvídají převážně díky vlastní iniciativě, zejména pátráním na webu.

Důkladné zpracování odpovědí odhalilo, jaký typ obcí má největší zkušenosti s programy financovanými EU. Jak již bylo řečeno, jedná se o obce nacházející se v příhraničních okresech (s přístupem k CBC-Phare) a o velká města (pokud rozlišujeme mezi programy, platí to zejména pro program ISPA, kde je podmínkou velikost projektu; u CBC-Phare na velikosti obce/města nezáleží). Dalším znakem obcí využívajících finanční pomoci EU je úzká spolupráce s regionálními rozvojovými agenturami a dalšími obcemi; na druhou stranu negativní vztahy s krajem se zdají být překážkou při využívání fondů EU. A konečně – a zcela logicky – nejvíce projektů realizují obce s dobrým přehledem o možnostech financování z fondů EU. Ukazuje se, že zkušenosti rostou s přehledem a naopak: čím větší přehled, tím větší počet potenciálních projektů, a čím více uskutečněných projektů, tím lepší celkový přehled.

Hodnocení zkušeností s programy Evropské unie se u dotázaných obcí značně liší. Zatímco některé obce již několik let vděčně využívají možnosti financovat své rozvojové projekty z evropských peněz, jiné pociťují zklamání z nedostupnosti podpory či nepříjemností, které jsou s jejím využíváním spojeny. Pozitivně je finanční pomoc hodnocena především obcemi, které se již naučily s fondy zacházet, a v regionech, kam směřuje velká část pomoci a pravděpodobnost získání podpory je tak větší (např. pilotní mikroregiony Haná a Jeseník, některé příhraniční oblasti). Nutno ovšem říci, že kritické hlasy převládají.

Nejvíce si obce stěžují na byrokratický a netransparentní charakter implementace pomoci a na přílišnou administrativní náročnost projektů. Byrokracie je podle obcí u programů financovaných Evropskou unií ještě horší než u státních programů podpory. Požadavky na předkládané projekty jsou příliš náročné bez ohledu na velikost projektu, tedy i u malých projektů. Příprava projektů a projektové dokumentace je příliš nákladná ve srovnání s pravděpodobností úspěchu. Mnoho práce tak často končí s nulovým efektem. Následkem toho se zejména menší obce vzdávají větších projektů (podle odhadů jednoho respondenta stojí samotná příprava většího projektu 0,7-1,2 milionu korun, což je pro menší obec finančně neschůdné). Demotivujícím faktorem jsou rovněž přísné finanční kontroly (až deset auditů na jeden projekt).

Další nepříjemností, která snižuje význam pomoci EU v očích obcí, je skutečnost, že přidělená podpora je proplácena až po realizaci projektu. Obce tak musí po určitou dobu příspěvek EU krýt z vlastních zdrojů nebo se kvůli němu zadlužit, což není ideální a někdy ani možné. Dále si obce stěžují na příliš zdlouhavý proces výběru projektů a pomalé zúčtovací procedury. Nepříjemné jsou i průtahy při zavádění nových programů, např. SAPARD či PHARE-Hospodářská a sociální soudržnost (zesílená pomoc ve vybraných krajích).

Velká kritika je směřována na systémové prvky pomoci, tedy na adresu centrální úrovně implementace. Obcím ztěžuje situaci, že se pravidla pro přidělování podpory, stejně jako požadavky na projekty, mění v průběhu implementace programů, a to jak na české straně, tak na straně EU. Orgány zodpovědné za koordinaci a implementaci pomoci tak často podávají odlišné informace, což přispívá k všeobecnému zmatku. Řada obcí se staví proti přílišné centralizaci implementace pomoci. Některým respondentům uniká smysl pomoci, jestliže její velká část je přidělována “zbytečným” projektům jako cyklostezky, zatímco mnohem palčivější problémy, jako například oprava chátrajících dopravních komunikací, zůstávají stranou.

U programu CBC-Phare poukazují obce na nekonzistenci podmínek na obou stranách hranice. Projekty musejí být předkládány a realizovány ve spolupráci se zahraničním partnerem, avšak podmínky (například časový harmonogram, administrativní postupy) se na obou stranách často liší. U programu SAPARD podmínka omezené zadluženosti mnohým obcím zcela znemožňuje se o podporu ucházet.

Jak již bylo řečeno, pro úspěch při využívání fondů EU je podstatný dobrý přehled o všech příležitostech, které se nabízejí. Je zajímavé, jak velké sebevědomí mají obce, co se informovanosti o zdrojích financování týče. Většina obcí (56%) považuje svoji informovanost za dobrou, 29% za částečnou a pouhých 15% je se svými znalostmi o fondech EU nespokojeno. Přitom šetření ukázalo, že obeznámenost se často omezuje pouze na základní programy předstrukturální pomoci, tj. PHARE, ISPA a SAPARD, zatímco méně známé programy (komunitární programy) pozornosti obcí dosud unikají. Využívá je pouze několik málo obcí, které věnují velké úsilí pátrání v primárních informačních zdrojích Evropské unie, dostupných na internetu.

Ukazuje se, že vše závisí na osobním přístupu. Obce, které zůstávají pasivní a čerpají pouze z informací, které jim někdo doručí, nemohou čekat žádný velký úspěch, neboť o dané příležitosti se dozvědí většinou pozdě. Pouze obce, které aktivně informace vyhledávají, se mohou dostat dál.

A jaké zdroje informací české a moravské obce používají? Nejčastěji čerpají z materiálů ministerstev (zejména Ministerstva pro místní rozvoj), internetu a informací předávaných regionálními rozvojovými agenturami.

Řada obcí se potýká s problémy při orientaci v záplavě informací, které jsou o programech k dispozici. Informace jsou často neadekvátní, zastaralé a mohou se u různých zdrojů lišit. V informačním zmatku obce nejvíce oceňují služby regionálních agentur jako nejsystematičtější, nejaktuálnější a rovněž nejužitečnější. Obce by uvítaly vytvoření jednotného, oficiálního, spolehlivého a kompletního informačního zdroje, dostupného nejraději na internetu. Takový zdroj by měl jasně indikovat, které z nesčetných informací jsou opravdu důležité. U každého programu by měly být uvedeny příklady projektů, jak lze ten který program využít v praxi.

Informovanost obcí o programech podpory do značné míry souvisí s personálním vybavením jejich managementu, tedy obecních a městských úřadů. Zásadní otázkou je to, zda obec či město zaměstnává pracovníka speciálně pověřeného problematikou fondů EU. Dotazníkové šetření ukázalo, že tomu tak je u 37% respondentů (vzhledem k vychýlenosti vzorku je toto procento pravděpodobně ještě nižší a u obcí pod 5000 pak zřejmě jen velice nízké). Dvě třetiny obecních a městských úřadů poukazují na potřebu personálního posílení odborů zaměřených na rozvojové projekty.

Za této situace není překvapující, že zcela samostatně je schopno rozvojové dokumenty a projekty vypracovávat pouze 34% obcí, dalších 37% je schopno je vypracovávat částečně a 29% se cítí zcela odkázáno na externí pomoc. Nutno říci, že vzhledem k náročnosti projektové dokumentace by bylo neefektivní, a to i pro města se specializovanými odbory, všechny materiály připravovat vlastními silami. Městům a obcím se vyplatí určité části projektů zadávat externím firmám.

Odtud ono velké procento respondentů, jejichž odpověď zněla “částečně”. Vždy záleží na typu projektu. Malý projekt zvládne obec sama, na větší si musí vyhledat pomoc. Projekty žádající o domácí dotace rovněž většinou nečiní problémy, kdežto projekty ucházející se o financování ze zahraničních fondů ano. Obce jsou schopny vypracovat žádosti o podporu a některé části projektové dokumentace, jiné části zadávají specializovaným firmám. Největší obtíže tradičně působí studie proveditelnosti a povinné přílohy obsahující finanční a ekonomické analýzy.

Nedostatečné personální kapacity obecních a městských úřadů v oblasti strategického plánování a přípravy projektů regionálního rozvoje jsou do značné míry výsledkem omezených finančních možností úřadů, zejména u menších obcí. Zároveň však odrážejí jisté podcenění těchto aktivit ze strany rozhodujících orgánů (městská rada, zastupitelstvo). V mnohých obcích převládají praktiky “ad hoc politických kontraktů” namísto projektů založených na dlouhodobém strategickém plánu rozvoje. V takových obcích je často složité přesvědčit politicky angažované, krátkozraké zastupitele o nutnosti zajištění strategického plánování zaměstnáním dodatečného personálu.

Na druhou stranu ovšem skutečnost, že více než třetina obcí zaměstnává speciálního pracovníka pro tyto úkoly, svědčí o tom, že povědomí o důležitosti strategického přístupu k regionálnímu rozvoji je mezi českými obcemi na vzestupu. Malé obce, pro jejichž rozpočet by bylo zaměstnání takového pracovníka neúnosným komfortem, nalezly řešení v myšlence tzv. “regionálního manažera”. Namísto toho, aby specialistu na vyhledávání vhodných rozvojových projektů a potenciálních finančních zdrojů zaměstnal jeden obecní úřad, najme si jej a platí celé sdružení obcí.

Dalším zásadním faktorem úspěchu s fondy EU je šíře partnerství, která obec rozvíjí. Partnerství je jedním ze základních principů regionální pomoci v EU. Platí to i pro pomoc kandidátským zemím. Ukazuje se, že čím více subjektů různého typu je do projektu zapojeno, tím větší má projekt šanci na získání podpory z fondů EU.

Dotazníkové šetření odhalilo, že v otázkách regionálního rozvoje spolupracují obce především mezi sebou (108 ze 153), dále se státní správou (90) a regionálními rozvojovými agenturami (88). Zejména menší obce do 15 000 obyvatel pochopily, že lépe lze rozvojových priorit dosáhnout společnými silami (např. společné čističky vod) a i evropské fondy jsou tak často dostupnější. Za tímto účelem se menší obce v České republice hojně sdružují v mikroregionech či sdruženích měst a obcí. Některé obce jsou členy dokonce i několika takových spolků, včetně přeshraničních (euroregiony).

Ačkoli trend účelového sdružování obcí je v České republice poměrně silný, v některých oblastech obce hledající partnery narážejí spíše na neochotu a co se týče fondů EU, panuje zde často atmosféra konkurence. Podle slov vedoucího představitele jednoho středomoravského města: “Namísto spolupráce, která by byla prospěšná všem, obce – zejména ty větší - soutěží o fondy mezi sebou, což je v konečném důsledku na úkor celého regionu”.

Přestože krajská samospráva byla vytvořena, aby byla “bližší” občanům a ochotněji naslouchala hlasům obcí, ukazuje se, že intenzivnější je spolupráce stále ještě se státní správou. Tedy alespoň byla v době výzkumu, kdy ještě existovaly okresní úřady. Výzkum totiž ukázal, že obce byly na spolupráci s okresními úřady v mnohých oblastech závislé, zejména pokud šlo o metodickou a odbornou pomoc. Je otázkou, jak bude řešeno vakuum vzniklé po zrušení okresních úřadů ke konci minulého roku.

Regionální rozvojové agentury se brzy staly jedním z nejvýznamnějších partnerů obcí, pokud jde o regionální rozvoj. S alespoň jednou agenturou již spolupráci navázalo přibližně 80% obcí (po přihlédnutí k vychýlenosti vzorku respondentů a po zahrnutí obcí pod 5000 obyvatel by toto procento bylo pravděpodobně daleko nižší). Regionální agentury pomáhají městům, obcím a mikroregionům s vypracováním strategických rozvojových dokumentů, přispívají k přípravě rozvojových projektů, slouží jako informační kanál o fondech a programech na podporu regionálního rozvoje, vytvářejí a spravují databáze o průmyslových zónách, pozemcích na prodej, budovách k pronajmutí, zázemí pro podnikatele.

Velkým handicapem České republiky ve srovnání se zeměmi Evropské unie je nízký stupeň rozvoje veřejno-soukromého partnerství. Jen zhruba čtvrtina obcí spolupracuje v oblasti regionálního rozvoje se soukromým sektorem. Jedná se přitom zejména o firmy činné v cestovním ruchu, oblasti dodavatelských služeb (plyn, voda, elektřina), poradenské firmy, informační centra a průmyslové podniky představující klíčové zaměstnavatele v lokalitě. Obce by zaangažování soukromého sektoru měly věnovat rozhodně větší úsilí. Žádoucí je rovněž posílení spolupráce s neziskovým sektorem.

Nyní se dostáváme k otázce, která každého v souvislosti s využíváním fondů EU napadne mezi prvními nejdříve: Kde mají obce získat prostředky na povinné spolufinancování projektů? Finanční situace obcí je stále napjatější, což podstatně snižuje absorpční kapacitu České republiky. Mnohé obce, zejména ty menší, jsou ve svých aktivitách omezeny na zabezpečení standardního chodu obce/města (zajištění technické a dopravní infrastruktury, školství, sociální oblast), avšak na “nadstandardní” projekty na podporu rozvoje města již prostě nemají.

Pokud obce chtějí realizovat vlastní projekty, mají v podstatě tři možnosti: buď se zadlužit, nebo se poohlížet po vnějších zdrojích financování, nebo usilovně šetřit. Pokud jde o první způsob, dotazníkové šetření ukázalo, že počet obcí, které své rozvojové projekty financují prostřednictvím půjčky, je poměrně malý. Nejčastějšími věřiteli obcí jsou v tomto ohledu Českomoravská záruční a rozvojová banka, Municipální finanční společnost (MUFIS), Česká spořitelna, Evropská investiční banka a Regionální rozvojový fond (v rámci PHARE).

Co se týče vnějších zdrojů financování, možností se nabízí poměrně dost. Na prvním místě se jedná o domácí dotační tituly. Jednotlivá ministerstva ČR vypisují každoročně několik programů podpory, kterých se obce mohou účastnit. Výhledově počítají některé obce i s dotacemi z krajského rozpočtu. Jiným vnějším zdrojem financování může být vklad soukromého subjektu, který je na projektu nějak zainteresovaný. Jak již bylo řečeno, spolupráce se soukromým sektorem však není v České republice příliš rozvinutá. A konečně doplňkovým zdrojem financování mohou být různé zahraniční fondy a nadace, například Evropská iniciativa pro demokracii a lidská práva, Česko-německý fond budoucnosti, Nadace Roberta Bosche, Nadace VIA, Sasakawa Fund for Central Europe, Open Fund Prague, CharityKnow, Mezinárodní višegrádský fond, Nadace Partnerství, nadace a fondy zaměřené na ekologické projekty. Tyto zdroje ovšem nejsou obcím příliš známy.

Většina obcí volí způsob třetí: potřebu spolufinancování řeší utahováním opasků. Potvrdilo to i dotazníkové šetření. Obce, které již nějaký projekt s podporou EU realizovaly, zajistily spolufinancování nejčastěji z vlastního rozpočtu (68), méně často ze státního rozpočtu (20), prostřednictvím společného rozpočtu sdružení obcí (11), výjimečně zapojením soukromého sektoru (7), půjčky (4) či prostřednictvím grantu z jiných fondů (3).

U financování, podobně jako u získávání informací či vhodných partnerů, je zásadním prvkem úspěchu osobní přístup a iniciativa pracovníků městského či obecního úřadu. Tam, kde se rojí nápady a hledání finančních zdrojů se věnuje patřičné úsilí, prostředky potřebné na spolufinancování se zpravidla najdou. Naopak liknavost či apriorní pocit marného snažení je prvním krokem k neúspěchu. Inu, člověče, přičiň se a pánbůh ti pomůže.

Nuže, jaký význam tedy české a moravské obce možnosti využití fondů Evropské unie vůbec přikládají? Dotazníkové šetření ukázalo, že 71% respondentů považuje fondy EU za potenciální finanční zdroj pro financování investičních a jiných aktivit obce. Dalších 20% se přidává, ale s výhradami. Na evropské fondy nechce v žádném případě spoléhat 8% obcí. Jedná se zejména o obce, které dosud zkušenosti s fondy nemají (nejčastěji v regionech, které na pomoc dosud neměly nárok).

Z uvedeného vyplývá, že více než každá čtvrtá obec má, pokud jde o fondy EU, pochybnosti. Možnosti využití fondů snižuje v očích na prvním místě požadavek spolufinancování, který některé obce staví zcela mimo hru. Další výhrady jsou spojeny s nepříjemnostmi, které realizaci projektů s podporou EU provázejí: přehnaná administrativní náročnost a nákladnost přípravy projektů (zejména v poměru k malé pravděpodobnosti získání grantu), přílišná byrokracie, převod finančních prostředků až po realizaci projektu a časové aspekty implementace (příliš dlouhé lhůty pro výběr projektů a příliš krátké lhůty pro podávání žádostí o finanční podporu). Všechny tyto faktory způsobují, že obce fondy Evropské unie považují pouze za doplňkový zdroj financování, nikoli za zdroj stěžejní, se kterým je možno při plánování investic počítat.

Zlepšení se očekává po zapojení České republiky do systému Strukturálních fondů. S nárůstem dostupných finančních prostředků se zvýší pravděpodobnost úspěchu, tedy obdržení podpory. Obce tak získají větší motivaci pro předkládání projektů. Pravidla pro využívání pomoci se ustálí, podmínky pro přípravu projektů se stabilizují a stanou se transparentnějšími a i obce se naučí lépe v bruselských procedurách “chodit”. Přes všechny nedostatky, které nyní obce na programech EU vidí, lze s nadějí očekávat, že po počátečním období nedůvěry a poznávání se s evropským systémem regionální podpory sblíží a dokážou nabízenou pomoc využít ku svému prospěchu.

Výzkum se uskutečnil prostřednictvím dotazníkového šetření u 13 krajů s výjimkou Prahy. Zodpovězené dotazníky se navrátily ode všech dotázaných. Hlavní město Praha nebude mít možnost čerpat strukturální pomoc EU v rámci Cíle 1 (největší část regionální pomoci, směřuje na podporu zaostávajících regionů), a proto bylo pojato zvlášť.

Na začátek uveďme několik základních faktů. O vzniku 14 krajů bylo rozhodnuto ústavním zákonem v prosinci 1997, a to k 1.1.2000. K tomuto datu ovšem kraje vznikly pouze jako statistické jednotky. V listopadu 2000 se konaly volby do krajských zastupitelstev. S ustavením krajských řídících orgánů 1.1.2001 začaly kraje fungovat i ve smyslu legislativním. Pro potřeby srovnatelnosti s územním členěním EU bylo rozhodnuto o sloučení 14 krajů do 8 regionů soudržnosti (kohezních regionů, odpovídají úrovni NUTS II v EU). Na úrovni těchto regionů bude čerpána pomoc ze strukturálních fondů v rámci největšího balíku pomoci –

Cíle 1.

Krajská samospráva byla vytvořena, aby lépe reagovala na potřeby jednotlivých regionů České republiky. Kraje měly z velké části převzít odpovědnost za svůj vlastní rozvoj a zároveň se měly stát jedním z hlavních aktérů regionální politiky. V tomto smyslu byla úloha krajů zakotvena v české legislativě. “Kraj pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů,” uvádí zákon o krajích (č.129/2000 Sb., § 1). Kraje mohou ze svých vlastních prostředků jednak financovat rozvojové projekty, jednak mohou poskytovat dotace obcím (např. hůře situovaným obcím v problémových regionech) a rovněž jiným subjektům působícím na území kraje v nejrůznějších oblastech veřejného života (§ 36 téhož zákona). Úlohu krajů v regionální politice dále definuje zákon o podpoře regionálního rozvoje (č. 248/2000 Sb).

Plné převzetí úlohy klíčového regionálního aktéra, jak je vymezená v legislativě, však není pro kraje nikterak snadné. Vzhledem k pomalému předávání finančních kompetencí disponovaly kraje v prvních letech své existence minimálními finančními prostředky, což jim neumožnilo podporovat regionální rozvoj prostřednictvím financování rozvojových projektů. Kraje se proto až doposud soustředily na nízkorozpočtové, avšak pro svůj rozvoj kraje neméně důležité aktivity. Jedná se především o koncepční činnost, tlak na předávání pravomocí z centra a vytváření partnerství. Toto jsou podle krajů tři okruhy činností, kterými se především utvářela jejich úloha coby regionálního hráče.

Pokud jde o koncepční činnost, na prvním místě stojí vypracování strategických dokumentů. Jedná se zejména o Program rozvoje kraje - střednědobý plán rozvoje kraje založený na důkladné analýze slabin a silných stránek kraje, obsahuje priority kraje a opatření, jak těchto priorit dosáhnout. Na něj navazuje Regionální operační program, který představuje klíčový dokument pro využívání finanční pomoci Evropské unie v daném kraji.

Dalším úkolem koncepční povahy je příprava systému regionální podpory v kompetenci kraje. To obnáší především přípravu mechanismů a struktur pro přidělování podpory, vytipování problémových lokalit a mikroregionů, do kterých bude podpora směřovat, a monitoring domácích dotačních titulů i podpůrných programů EU. Důležité je rovněž vytváření řídících a monitorovacích struktur pro potřeby využívání pomoci Evropské unie. V regionech soudržnosti se ustavily Regionální rady (orgány odpovědné za řízení pomoci, skládají se ze zástupců krajských zastupitelstev, vždy po 10 zástupcích z jednoho kraje) a Výbory regionálního rozvoje (monitorovací orgány, složené za zástupců různých organizací činných v daném kraji). Kraje se pomalu učí sjednocovat svůj pohled na regionální rozvoj s prioritami svých kohezních partnerů, tj. krajů, se kterými tvoří region soudržnosti.

Co se týče pravomocí, kraje si hojně stěžují na nejasnosti v rozdělení kompetencí mezi centrální a krajskou úrovní. Nejednoznačnost vyplývá ze skutečnosti, že kompetence jsou krajům předávány postupně. Legislativa krajům svěřuje do péče oblast sociální péče, životního prostředí, dopravy a spojů, informační společnosti, výchovy a vzdělávání, kultury a ochrany veřejného pořádku (§ 14 zákona o krajích). V praxi ovšem kraje převzaly legislativou dané pravomoci jen částečně. Vzhledem k centralizačním tendencím ústředních orgánů musely o své pravomoci doslova bojovat. Obzvlášť obtížná byla situace v oblasti finančních a rozpočtových pravomocí. Docházelo tak k tomu, že i když kraje oficiálně nějaké kompetence získaly, fakticky nebyly schopny je vykonávat, neboť jim k tomu chybělo potřebné finanční zázemí. Tím byla omezená i schopnost krajů zabezpečovat optimálně rozvoj svého území.

Centralizační tendence státu se projevují i v regionální politice. Kraje cítí, že jsou tlačeny do role pozorovatele s poradním hlasem, a to i v rozhodování o záležitostech pro kraj klíčových. Ministerstva si podle krajů snaží udržet rozhodování o regionech či prioritách, na které bude soustředěna podpora, i rozhodování o jednotlivých projektech regionální podpory. Za zmínku stojí rovněž snaha centra znevýhodnit kraje při vyjednávání o strategických dokumentech vytvářejících základ pro příjem pomoci Evropské unie. Tato snaha byla úspěšná: i přes silný odpor krajů došlo ke sjednocení sedmi regionálních operačních programů do Jednotného regionálního operačního programu (SROP), což centru umožní přesouvat finanční prostředky mezi kraji bez jejich přímého souhlasu. Na druhou stranu pokus znevýhodnit kraje při vytváření orgánů zodpovědných za implementaci a monitoring regionální pomoci Evropské unie skončil neúspěchem. Původně navrhovaná struktura těchto orgánů, která znevýhodňovala kraje co do zastoupení, byla na silný nátlak krajů pozměněna. Je zjevné, že kraje se nehodlají se současným stavem smířit.

Partnerství je považováno za neméně důležité než pravomoci včetně těch finančních. Kompetence jsou jen k malému užitku, pokud vztahy mezi aktéry v regionu jsou konfliktní či neexistují. Kraje jsou si vědomy, že jestliže mají být kompetence využity k dosažení žádoucího efektu, může se tak stát jedině v atmosféře partnerství, spolupráce a vzájemného porozumění.

Dotazníkové šetření potvrdilo, že v otázkách regionálního rozvoje kraje spolupracují nejvíce s městy a obcemi nacházejícími se na území kraje a rovněž s jejich sdruženími. Spolupráce často probíhá prostřednictvím diskusí v zastupitelských orgánech kraje a různých výborech, kterých jsou zástupci mnohých obcí členy. Ze strany obcí je oceňována snaha a vstřícnost krajů, avšak zároveň se hovoří o jejich slabosti. Obce mají pocit, že kraje postrádají jak pravomoci, tak finanční prostředky, aby mohly regionální rozvoj nějak výrazněji ovlivňovat. Nemohou podpořit aktivní obce ani přimět obce ke společnému řešení problémů regionálního charakteru. Krajům podle obcí také chybí zkušenosti a znalost regionálních záležitostí. Navíc jsou v současnosti zaneprázdněny jinými aktivitami než regionální rozvoj, zejména úsilím o získání pravomocí od centra, budováním krajských institucí či reprezentačními aktivitami. Obce ovšem věří, že slabost krajů je pouze přechodná. Jakmile se vše usadí a kraje plně převezmou své pravomoci, stanou se pro obce klíčovým partnerem.

Vedle obcí spolupracují kraje nejvíce s regionálními rozvojovými agenturami. Spolupráce je většinou hodnocena pozitivně. Platí to zejména u agentur, kde je kraj jedním z vlastníků (od roku 2001 již kraje vstoupily do poloviny agentur). Majetková provázanost dává krajům možnost přímo ovlivňovat činnost dané agentury. V ostatních případech dochází někdy ke konfliktu zájmů – agentury podle krajů zacházejí i do oblastí, které jim nepřísluší. Výsledkem je jistá konkurence mezi oběma subjekty. Regionální agentury by se podle krajů měly soustředit na poskytování služeb krajským úřadům a obcím, vlastní koncepční činnost by však měly přenechat krajům. Až na tyto nedostatky je jinak komunikace mezi kraji a agenturami uspokojivá, většinou pracovního charakteru. Agentury pomáhají krajům například s vypracováním strategických dokumentů, organizují výstavy a veletrhy s účastí krajů.

Jako třetí nejvýznamnější partner krajů jsou v dotaznících uváděni překvapivě zahraniční partneři. V procesu budování svých vlastních pozic kraje věnují nemalou pozornost své prezentaci v zahraničí. Vytvářejí kontakty s partnerskými regiony v Evropské unii i kandidátských zemích, pořádají v zahraničí řadu prezentačních akcí. Ve světle tak často zdůrazňovaných omezených zdrojů krajů se rozsah jejich zahraničních aktivit může zdát poněkud nepřiměřený. Význam přeshraničních partnerství určitě nelze podceňovat. Vyvstává však otázka, zda by finanční prostředky použité na reprezentaci kraje v zahraničí nemohly být využity jinak, k jeho většímu prospěchu.

Teprve až po zahraničních partnerech se v hierarchii spolupráce umístila státní správa. Příčinou je zřejmě skutečnost, že i když se státní správou kraje přicházejí do kontaktu poměrně často, vztahy nejsou příliš pozitivní a tudíž termín “spolupráce” není zcela na místě. Zejména to platí pro centrální úroveň státní správy, to jest ministerstva. Nejvíce kritiky je směřováno na nedostatky v komunikaci a na přetrvávající centralizační tendence státu. Ministerstva podle krajů poskytují informace neochotně, opožděně a v nevyhovující kvalitě. Zatímco oficiálně předávají kompetence na kraje, snaží se zachovat si svou ústřední pozici podržením informačního a finančního monopolu. Na rozdíl od ministerské úrovně, s nižší úrovní státní správy - tj. s okresy - byla spolupráce hodnocena pozitivně, veskrze jako čistě pracovní.

Kraje pochopitelně spolupracují i mezi sebou. Nejužší spolupráce se rozvíjí mezi sousedícími kraji, jež tvoří společný region soudržnosti (NUTS II). Tak je tomu například u NUTS II Severozápad, kde je potřeba společná akce Karlovarského a Ústeckého kraje za účelem optimálního využití domácích i zahraničních podpůrných programů. V některých případech ovšem přetrvávají historické vazby. Například Jihomoravský kraj komunikuje stále ještě hojněji se Zlínem a Olomoucí než s krajem Vysočina, který je jeho kohezním partnerem.

Spolupráce se soukromým sektorem je nedostatečná, stejně jako se sektorem neziskovým.

Kraje se na výkon regionální politiky připravují i po stránce personálního zabezpečení. Odbory regionálního rozvoje jsou často nejdynamičtěji se rozvíjejícím oddělením krajských úřadů. Přesto je jejich kapacita dosud nedostatečná, zejména ve světle narůstající agendy vyplývající ze zrušení okresních úřadů. Odbory regionálního rozvoje nepředpokládají, že by byly schopny poskytovat obcím služby spojené s regionálním rozvojem v takovém rozsahu, jako je do konce loňského roku poskytovaly okresní úřady.

Počet pracovníků odborů regionálního rozvoje (či ekvivalentu) se u jednotlivých krajských úřadů podstatně liší – v době výzkumu se pohyboval se v rozpětí 2-14 pracovníků, s průměrem 8 zaměstnanců na jeden krajský úřad. Rozdíly ve velikosti odborů jsou dány zejména odlišnou organizační strukturou krajských úřadů. V některých existují odbory regionálního rozvoje (či strategického nebo územního rozvoje) samostatně, v jiných mohou zahrnovat rovněž oddělení odpovědná za územní plánování, cestovní ruch, plánování investic.

Co se týče kvalifikovanosti pracovníků jmenovaných odborů, krajské úřady si vesměs nestěžují. Jedná se zpravidla o vysokoškolsky vzdělané pracovníky s několikaletou praxí v oboru. Díky zkušenému personálu jsou krajské úřady - na rozdíl od obecních - schopny vypracovávat rozvojové projekty samy (77% respondentů). Z důvodu efektivnosti to však většinou nedělají a využívají práci specializovaných firem. Zkušenosti s těmito firmami nejsou ovšem vždy ideální. Často u nich převažuje čistě komerční hledisko. Kraje by uvítaly vytvoření databáze poradenských firem, jež by udávala informace o jejich předchozích zkušenostech včetně výsledku a získaných certifikátech.

Kraje se chystají podpořit svůj rozvoj také prostřednictvím programů regionální pomoci Evropské unie. V době výzkumu - tj. na jaře 2002 – byly zkušenosti naprosté většiny krajů (10) s programy a fondy EU pouze teoretické. Jen tři kraje (Vysočina, Jihomoravský a Olomoucký) uvedly, že se nějakého z těchto programů účastnily. Minimální zkušenost s projekty je především výsledkem omezených finančních možností krajů. Vedle toho se ovšem zdá, že si některé kraje dosud vůbec neuvědomily, že se mohou o podporu EU ucházet, a to zejména skrze méně známé programy jako ACCESS (v rámci PHARE, program na podporu nevládních neziskových organizací), EQUAL (komunitární program na podporu rovných příležitostí), Interreg IIIB (komunitární program na podporu nadnárodní spolupráce), Interreg IIIC (komunitární program na podporu meziregionální spolupráce).

Aktivity spojené s předstrukturální pomocí a přípravou na strukturální fondy se u jednotlivých krajů výrazně liší. Záleží vždy na osobní iniciativě příslušných pracovníků. Některé krajské úřady jsou spíše pasivní, jiné iniciují řadu aktivit: pořádají kurzy o Evropské unii a strukturálních fondech, vedou databáze projektových záměrů v kraji či databáze poradenských firem v oblasti přípravy projektů. V tomto ohledu lze jako příklad aktivního přístupu jmenovat Karlovarský kraj.

V rámci příprav na využívání fondů EU probíhá v krajích i monitoring dostupných programů. Oproti obcím je sebevědomí krajů, pokud jde o informovanost o příležitostech financování, o něco menší. Většina krajů uvádí, že jejich přehled o programech je pouze částečný. Kraje si stěžují na roztříštěnost informací mezi ministerstvy. Jednotlivá ministerstva znají dobře pouze programy spadající do jejich pole působnosti, jejich informace jsou často vytrženy z kontextu. Kraje by ocenily zavedení dispečinku pravidelných informací o všech novinkách v oblasti programů pomoci EU.

V současnosti kraje čerpají informace o fondech EU nejvíce z internetu (23%), dále od regionálních rozvojových agentur (21%) a materiálů MMR, popřípadě jiných ministerstev (18%). Méně jsou využívány informace od zahraničních partnerů (11%), školení poskytovaná hospodářskými či agrárními komorami (9,5%) a legislativa České republiky (8,5%).

Pražský region, jak již bylo řečeno, nebude mít nárok na podporu ze strukturálních fondů z titulu Cíle 1. Důvodem je jeho příliš velké bohatství. Pražský hrubý produkt na obyvatele, kalkulovaný v perspektivě Unie o 25 členských státech, činí 134% průměru EU, čímž daleko překračuje 75 procentní hranici – kritérium pro získání pomoci v rámci Cíle 1. Praha bude moci čerpat podporu pouze v rámci Cíle 2 (hospodářská a sociální restrukturalizace) a Cíle 3 (lidské zdroje).

Přípravy Prahy na využívání strukturálních fondů se zatím soustředily na vypracování základních strategických dokumentů (Strategický plán Hlavního města Prahy, Jednotný programový dokument pro Cíl 2, Jednotný programový dokument pro Cíl 3). Podle informací magistrátu se začínají rýsovat v rovině úvah desítky projektů, které budou o podporu usilovat.

Pokud jde o dosavadní zkušenosti Prahy s programy EU, s předstrukturálními fondy Praha moc štěstí neměla. Předložený projekt ISPA zaměřený na modernizaci systému kanalizace nebyl přijat. Praha se proto soustředí na komunitární programy (programy původně určené jen pro subjekty v EU, od roku 1997 postupně zpřístupňované i kandidátským zemím).

Ačkoli v současnosti není situace krajů České republiky nikterak růžová, není příliš velkým idealismem se domnívat, že v příštích letech dojde ke zlepšení. Jakmile se ustálí nedávno zrozené struktury a vyjasní se otázka kompetencí, budou se kraje moci plně věnovat svému prvotnímu poslání: péči o optimální rozvoj svého území. Po vstupu České republiky do Evropské unie navíc získají přístup ke štědré finanční pomoci určené na podporu méně vyspělých regionů. Po decentralizaci implementace pomoci budou kraje moci i rozhodovat, na jaké projekty a aktivity přidělené finanční prostředky půjdou. Velkou otázkou bude, zda se kraje naučí spolupracovat v rámci regionů soudržnosti. Pokud dokáží přizpůsobit své priority prioritám svých kohezních partnerů, mohou z evropské solidarity vytěžit maximum. Pokud ovšem převládne neústupnost a boj o přidělenou podporu, velká část darovaného koláče se může bez užitku ztratit.

Aktérem širokému povědomí nepříliš známým, avšak pro regionální rozvoj nesmírně důležitým, jsou regionální rozvojové agentury. V případě agentur se navrátilo 15 z 18 rozeslaných dotazníků, návratnost tedy dosáhla slušných 82%. Informace o zbylých agenturách byly částečně získány z jejich internetových stránek.

Regionální rozvojové agentury (RRA) jsou poloautonomní organizace, jejichž posláním je přispívat k rozvoji regionu, pro který byly zřízeny. V době šetření existovalo v České republice 18 regionálních rozvojových agentur. Byly zřizovány po vzoru Evropské unie od počátku devadesátých let. Od té doby se staly jedním z nejvýznamnějších aktérů regionálního rozvoje. Jejich význam se zvýšil - a nadále se bude zvyšovat - s posilováním regionální pomoci Evropské unie v České republice.

Regionální agentury se zabývají především zpracováváním místních a regionálních rozvojových dokumentů (v průměru 34% činnosti), zpracováváním a administrativou projektů v rámci programů pomoci (22%), implementací státní regionální politiky (20%), poradenskou činností (16%), spoluprací se zahraničními partnery (7%) a dalšími méně významnými aktivitami (např. propagace krajů, pořádání výstav a veletrhů s účastí krajů).

První RRA byly založeny v letech 1993-1994 z popudu vlády ČR, a to v regionech s nejtíživější hospodářskou situací (severozápadní Čechy, Ostravsko). Jejich úkolem bylo pomoci těmto regionům prostřednictvím speciálních projektů a podpory podnikání vyřešit problémy spojené s restrukturalizací průmyslu a nezaměstnaností. Ve své činnosti však agentury narážely na četné překážky, zejména nedostatek projektů a kontraktů. Stát, který tyto agentury spoluzakládal, jejich existenci nijak nepodpořil a udržoval vůči nim nejednoznačný postoj.

Druhá vlna zakládání RRA přišla v letech 1996 a 1997. Většina RRA v tomto období vznikla na základě iniciativy zdola, ze strany místních a regionálních aktérů. Obce a města se sdružovaly, aby koordinovanou akcí mohly lépe zajistit rozvoj svých regionů. Jako nástroj této koordinované akce měly sloužit právě regionální agentury. Sdružení měst a obcí, Euroregiony a jimi založené RRA tak do jisté míry suplovaly neexistující regionální samosprávu. Dalším impulsem pro zakládání RRA byl vliv Evropské unie – jednak zde působil model EU jako vzor, kde RRA představovaly jeden z pilířů politiky regionálního rozvoje, jednak s rostoucí finanční pomocí EU na rozvoj slabších regionů v kandidátských zemích vznikal prostor pro další agentury, které nemalou část této pomoci spravovaly.

Nejmladší agentury pocházejí z období let 1998-2000, kdy se do formování RRA opět vložil stát. V Principech regionální politiky z dubna 1998 byly RRA označeny explicitně jako nástroj státní regionální politiky. Ve snaze vnést do procesu zakládání RRA více koncepčnosti vláda v roce 1999 určila podmínky pro RRA, jež určovaly nárok na podporu od státu. Na základě metodického vedení Centra pro regionální rozvoj pak vznikla přibližně polovina současných agentur

V České republice neexistuje jednotný model RRA. Agentury se liší co do právní formy, struktury zakladatelů a současných vlastníků, velikosti (počtu pracovníků, obratu), zaměření aktivit i způsobu financování.

Pokud jde o první charakteristiku, převládají neziskové právní formy: (zájmové) sdružení právnických osob (9) a obecně prospěšná společnost (4). Volily si je v podstatě všechny agentury založené na konci devadesátých let. Tyto právní formy jsou v současnosti považovány za vhodnější, neboť umožňují agenturám využívat prostředky státního rozpočtu a účastnit se různých domácích i zahraničních grantů. Rovněž se lépe pojí s neziskovým posláním agentur. Méně časté jsou komerční právní formy, které jsou vlastní nejstarším agenturám: akciová společnost (3) a společnost s ručením omezeným (1). Výhody těchto právních forem lze ocenit v některých oblastech života agentur (jednodušší zajišťování obchodních vztahů, například dodávky služeb či zboží, možnost účastnit se podnikání jiných osob).

Struktura zakladatelů je pro RRA velice důležitá, neboť ovlivňuje její sílu a akceschopnost. Například příliš velký počet zakladatelů může vyústit v nekonsistentní řízení agentury. Téměř všechny agentury v České republice byly založeny veřejným sektorem. To jim dodává potřebnou politickou podporu. Avšak na rozdíl od Evropské unie, kde je dominantním zakladatelem stát, české RRA byly zakládány na základě iniciativy místních či regionálních veřejných subjektů: buď jednotlivými městy nebo jejich sdruženími (15 ze 17). Politické zázemí, o které se agentury mohou opírat, je tak nižší než v EU, ovšem na druhou stranu vazba na místní veřejnou sféru umožňuje agenturám lépe se orientovat na potřeby daného regionu. Dalším významným zakladatelským subjektem byly regionální pobočky hospodářských a agrárních komor (9), Euroregiony (4), univerzity (3), Ministerstvo pro místní rozvoj a úřady práce (3). Spíše ojedinělá je účast soukromého sektoru (2), neziskových organizací (1) a odborů (1).

Jestliže srovnáme původní strukturu zakladatelů a dnešní vlastnickou strukturu RRA, zjistíme, že nejnápadnější změnou je majetkový vstup krajů do agentur. Od počátku své existence v roce 2001 vstoupily kraje již do téměř poloviny RRA. Tato změna byla pro regionální rozvoj pozitivní v tom smyslu, že umožnila narovnání vazeb mezi oběma subjekty, vyjasnění jejich rolí v regionálním rozvoji a lepší dělbu práce mezi nimi (viz dále). Majetkový vstup krajů do RRA přinesl výhody oběma stranám: agenturám silnější politickou podporu a výhledově i finanční zázemí a krajům faktickou kontrolu nad aktivitami RRA.

Obrovské rozdíly existují co do velikosti RRA. Počet pracovníků se pohybuje od 1 do 18 s průměrem 9 zaměstnanců na agenturu. Ve dvou případech (Českomoravská rozvojová agentura, RRA Bílé Karpaty) tak není splněna podmínka daná Centrem pro regionální rozvoj, aby regionální agentury zaměstnávaly alespoň 3 osoby: ředitele, projektového manažera a ekonomického (finančního) manažera (možno i na částečný úvazek). Dvě zmíněné agentury ovšem spolupracují s řadou externích spolupracovníků, RRA Bílé Karpaty navíc v podstatě funguje jako detašované pracoviště RRA Východní Moravy. Za poslední dva roky se personální kapacity RRA rozšířily zhruba o dva až čtyři zaměstnance. To dokazuje, že poptávka po službách RRA je na vzestupu. K nejviditelnějšímu nárůstu došlo u RRA pro Střední Moravu, pravděpodobně následkem velkého množství projektů realizovaných v letech 2000-2001 v pilotních mikroregionech Haná a Jeseník.

Pokud jde o financování RRA, velice záleží na právní formě. Jak již bylo zmíněno, RRA založené na komerční bázi (a.s., s.r.o.) nemohou čerpat finanční podporu ze státního rozpočtu a jejich přístup ke grantům obecně je rovněž omezený. Proto při výběru aktivit u těchto agentur často převládá komerční hledisko. Na druhou stranu RRA neziskových právních forem mohou čerpat příspěvky od státu až do 25% svého rozpočtu, ovšem za podmínky, že se vlastníci RRA zavážou financovat chod agentur alespoň v rozsahu provozních nákladů. To se ale většinou neděje. A tak podstatná část příjmů agentur je stále výsledkem jejich vlastních aktivit (v průměru 80%). Zbytek pokryjí členské příspěvky, domácí a zahraniční granty a příspěvky ze státního rozpočtu.

Na otázku, v čem spatřují svou úlohu v regionálním rozvoji, agentury nejčastěji uvedly koordinaci aktivit s krajem a obcemi (8), vytváření strategických plánů rozvoje (6), iniciování a realizaci projektů (5) a administrativu programů vypisovaných ministerstvy ČR i Evropskou unií (4). Další svůj přínos RRA vidí ve vytváření partnerství mezi regionálními a zahraničními subjekty (2) a poskytování informací a poradenských služeb (2).

Regionální agentury jsou vesměs spokojeny s podmínkami, které pro zajišťování svého poslání mají (pouze jedna agentura vyjádřila nespokojenost). Problémy nejsou, zejména pokud jde o vnitřní předpoklady práce agentur: materiální a technické vybavení či personální kapacity. Pokud existují výhrady, jsou spojeny s vnějšími podmínkami, tedy prostředím, ve kterém se agentury pohybují. Jedná se zejména o otázku financování a nejednoznačný přístup státu k RRA.

Financování RRA představuje jedno z bolavých míst jejich existence, podobně jako u obcí a krajů. Ovšem na rozdíl od nich je pro RRA schopnost vydělat si na živobytí existenčně důležitá. Nejpalčivějším problémem je nejistota příjmů. V České republice neexistuje jednotný systém financování RRA – na rozdíl od Evropské unie, kde je podle jednoho respondenta 60% agentur systematicky finančně podporováno státem. Potíže způsobuje rovněž těsná vazba příjmů RRA na veřejné rozpočty. Jelikož financování většiny projektů je vymezeno rozpočtovým rokem, cash-flow RRA je v průběhu roku značně nevyrovnaný s kulminací na konci roku. Nepravidelnost a nejistota příjmů komplikuje agenturám jejich běžné fungování, zejména jim znemožňuje optimalizovat personální kapacity. Agentury mají přirozeně tendenci držet ve stavu méně zaměstnanců, než by bylo optimální. Agentury jsou rovněž nuceny orientovat se na aktivity, které jsou výhodné z hlediska ziskovosti, a nikoli z hlediska přínosu pro region. V tomto směru by určitě mnohé vyřešilo splnění závazku vlastníků financovat provozní náklady agentur.

Za druhou největší překážku ve svém působení RRA považují neexistenci systematického přístupu státu k RRA. Absence jednoznačné politiky je pociťována jak ve smyslu financování (viz výše), tak ve smyslu legislativním. Role regionálních agentur není v české legislativě nikde zakotvena. Vládní usnesení o Principech regionální politiky z dubna 1998 sice zmínilo RRA jako nástroj regionální politiky státu, nenásledoval však žádný právní akt, který by roli RRA specifikoval (dokonce ani zákon o podpoře regionálního rozvoje se o regionálních agenturách nezmiňuje). Následkem toho – slovy jednoho z respondentů – “existují regionální rozvojové agentury pouze na základě dobré vůle, jsou v podstatě degradovány na nástroj svých zakladatelů”.

Dalšími potížemi, na které regionální agentury narážejí, jsou například problematické vztahy s kraji (viz dále), nepochopení významu partnerství a strategického plánování ze strany obcí i soukromého sektoru a pokusy o politické ovlivňování agentur.

Partnerství je považováno za alfu a omegu existence RRA a podstatu jejich působení v regionálním rozvoji. Agentury čerpají z partnerství – jejich úspěch je závislý na plodné spolupráci s dalšími regionálními aktéry, jejich prestiž stoupá se šíří partnerství, která udržují. Zároveň regionální agentury svými aktivitami samy významně přispívají k vytváření horizontálních i vertikálních vazeb a sítí.

Pro každou RRA jsou hlavními partnery její zakladatelé a vlastníci. Vedle nich udržují agentury čilou komunikaci s centrální úrovní státní správy (Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Centrum pro regionální rozvoj, Česká centrála cestovního ruchu, Český statistický úřad) a stále více s krajskou samosprávou. Dalšími partnery v pořadí jsou ostatní regionální agentury, zahraniční partneři, neziskový a soukromý sektor.

S městy a obcemi úzce spolupracuje každá agentura. Spolupráce probíhá uspokojivě, většinou se jedná o korektní pracovní vztah. Agentury poukazují na to, že nebýt nedostatku financí na straně obcí, spolupráce by byla daleko intenzivnější. Rozvoj spolupráce rovněž dle agentur brzdí podcenění strategického smýšlení a významu partnerství na straně obcí. Obce si často konkurují, ačkoli společným postupem by mohly dosáhnout daleko vyššího efektu pro všechny.

Pokud jde o vztahy s centrální úrovní státní správy, většina RRA je hodnotí pozitivně (60%), alespoň pokud jde o běžné každodenní kontakty. Mezi oběma stranami probíhá pravidelná výměna informací, obě strany spojuje rovněž společné úsilí při realizaci určitých projektů. Řada RRA působí jako výkonná regionální pobočka organizací odpovědných za provádění státní regionální politiky (např. jako Regionální informační místo CzechInvestu, regionální správce Regionálního informačního systému, regionální koordinátor České centrály cestovního ruchu, regionální asistent pro Sektorový operační program Průmysl). Agentury založené na sklonku minulé dekády mohly využít pomoci státu v podobě technické podpory a metodického vedení. Jak již bylo naznačeno výše, v obecné rovině však agentury mají vůči státu řadu výhrad. Zejména proti již zmíněnému nesystematickému, ad hoc přístupu státu k RRA. Agentury mají pocit, že stát by mohl síť RRA využívat v mnohem větší míře jako zdroj informací a inspirací, jako partnera pro konzultace.

Jak jsme viděli v předcházející kapitole, vztahy mezi kraji a regionálními agenturami nejsou zdaleka ideální. Krajům vadí, že agentury se svými aktivitami snaží zasahovat i do oblastí, které jim nepřísluší. Považují agentury za nežádoucí konkurenci. Ani agentury nehodnotí svůj vztah s kraji na výbornou. Přiznávají, že ze strany krajů často cítí značný odstup. Nedostatky v komunikaci vedou k četným duplicitám. Agentury jsou však ve svém hodnocení vztahů s krajskou samosprávou zdrženlivější. Většinou hovoří o tom, že se vztahy teprve vyvíjejí, a vyjadřují naději, že jakmile se stabilizuje samotná pozice krajů, narovnají se i vztahy krajů s agenturami. V tomto smyslu kladou agentury velkou část viny na stát, který udržováním nejasností v kompetencích krajů jen k problémům ve vztazích kraj-RRA přispívá. Jak ukazují zkušenosti zhruba poloviny agentur, východiskem z této pro region neprospěšné situace je majetkový vstup krajů do agentur. Vlastnická vazba umožňuje zlepšit komunikaci mezi oběma subjekty a využít lépe potenciál agentur.

Ještě několik slov o spolupráci mezi samotnými agenturami. Ta se během posledních několika let výrazně rozšířila. Značná část této spolupráce probíhá v rámci České asociace regionálních agentur (ČARA), ustavené v roce 1997. Dnes ČARA sdružuje 13 z 18 agentur, kterým slouží jako nástroj k posílení jejich pozice v nevyjasněném prostředí. RRA zjistily, že společným koordinovaným úsilím mohou prosadit své zájmy spíše než osamocenou akcí. Za tímto účelem ČARA navrhuje legislativní i systémová opatření na zlepšení efektivity regionální politiky, odstranění překážek koncepčnímu rozvoji regionů a prosazení pravidel a procedur běžných v Evropské unii.

V poslední době rovněž podstatně zesílila spolupráce se zahraničními partnery. České RRA úzce spolupracují se svými protějšky v sousedních zemích i dalších zemích EU, a to především prostřednictvím Evropské asociace regionálních rozvojových agentur (EURADA). Za zmínku stojí například společná iniciativa Českomoravské rozvojové agentury a rakouských partnerů za založení nového Euroregionu Silva Nortica.

Regionální agentury mají z námi sledovaných tří typů regionálních aktérů k programům Evropské unie nejblíže. Podílejí se na přípravě projektů ucházejících se o podporu, pomáhají s jejich realizací, mnohé agentury jsou pověřeny správou programů (např. působí jako místní sekretariát pro Fond malých projektů v rámci programu CBC-Phare, Platební a řídící jednotka pro Phare) nebo jsou hostitelskou organizací Euro Info Centra.

Pokud jde o hodnocení zkušeností s fondy EU, setkáváme se u regionálních agentur se smíšenými pocity. Na jedné straně nalézáme vděčnost za to, že tato pomoc vůbec existuje. Hodnota pomoci EU je spatřována v jejím grantovém charakteru - většina programů funguje jako přímé dotace s příznivou mírou kofinancování (zpravidla 50-75% nákladů na projekt bývá financováno Evropskou unií, u Společného fondu malých projektů Phare-CBC dokonce 90%). RRA rovněž oceňují, že se díky předstrukturálním fondům mohou seznámit s administrativními postupy běžnými v EU.

Na druhé straně vyvolávají některé aspekty pomoci EU u regionálních agentur hlasitou kritiku. Na prvním místě figuruje již tradičně přílišná byrokracie a administrativní náročnost vyžadovaná Unií, příliš složité implementační struktury a příliš dlouhé lhůty pro schvalování projektů. V důsledku toho je zbytečně mnoho energie vyplýtváno na “papírování” a málo času zbývá na klíčovou fázi projektu - jeho samotnou realizaci. RRA vyslovily politování, že peněz na podporu není více. Na řadu výborných projektů se tak vůbec nedostane. Navíc systém výběru projektů je podle agentur velice subjektivní a často neodráží potřeby regionu ani kvalitu projektu. Agentury by uvítaly flexibilnější předávání informací a kratší lhůty pro hodnocení projektů ze strany Delegace Evropské komise.

Další výhrady jsou směřovány na českou stranu. Mezi agenturami je rozšířen názor, že implementační struktury respektují spíše lobistické úsilí ministerstev než reálné potřeby regionů. Decentralizace je spíše záležitostí rétoriky než reality. Programy jsou připravovány bez konzultací s kraji, projekty jsou vybírány na centrální úrovni bez ohledu na stanovisko krajů. Paradoxním následkem toho je, že finanční podpora bývá někdy přidělena projektu splňujícímu určitá kritéria (např. určitý počet nových pracovních míst), který však má v regionu samém jen malou podporu a pro rozvoj regionu jen malý význam. Nejhorší známku agentury v hodnocení uštědřily implementačním strukturám pro SAPARD, nejlepší strukturám pro SOP průmysl, pomoc PHARE zaplaveným oblastem a pilotní programy PHARE v mikroregionech Jeseník a Haná.

Nějakou zkušenost s regionálními rozvojovými agenturami již mělo přibližně 80% obcí. Spokojenost se službami RRA převažuje: 39% obcí hodnotilo své zkušenosti s RRA jako dobré, 31% jako neutrální a 10% vyjádřilo nespokojenost. Obce u agentur oceňují dobrou orientaci v záplavě podpůrných programů, pružnost a ochotu se neustále učit (“Agentury jsou mnohem flexibilnější než jakýkoli úřad.”). Ve světle těchto ctností není překvapující poměrně častý názor, že poplatky požadované za služby RRA odpovídají jejich kvalitě a přínosu. Obecně jsou lépe hodnoceny agentury založené obcemi a jejich sdruženími (Euroregiony) než agentury založené státem (nejstarší agentury fungující na komerčním základě).

Pochopitelně, vždy se najde něco, na co si lze stěžovat. Nejhlasitější kritika se ozývá na adresu komerčního přístupu RRA, a to především ze strany obcí, které byly zvyklé na využívání služeb okresních úřadů zdarma a nemohou si zvyknout na to, že za obdobné služby se regionálním agenturám platí. RRA se chovají jako ziskové organizace, používají marketingové metody na přilákání klientů, což se mnohým obcím jeví jako “příliš mnoho slov, příliš málo užitku”. Jiným obcím se nelíbí, že RRA považují informace za své know-how a drží si je pro sebe. Nezištná ochota pomoci nebo poskytnout informace je podle těchto obcí vzácná. Výhrady jsou mířeny také na nedostatečnou kvalifikaci pracovníků některých agentur. Některé obce viní agentury z neúspěchu při získávání finanční podpory pro své projekty. Jiné obce uvádějí, že místo pomoci s přípravou projektů agentury pouze kritizují a seškrtávají projekty obcemi sestavené. Nespokojenost také vyvolává tendence agentur vybírat dodavatele, čímž obce staví do role pasivního příjemce.

Ať již jsou výtky obcí na adresu regionálních agentur oprávněné či nikoli, je jisté, že RRA se pro většinu z nich staly nenahraditelnými. Z výzkumu vyplynulo, že obce s RRA spolupracují dokonce více než s krajskou samosprávou. Ačkoli původně se předpokládalo, že roli zanikajících okresních úřadů v regionálním rozvoji (metodická a odborná pomoc) převezmou krajské úřady, v současnosti se zdá, že tyto služby budou schopny poskytovat spíše regionální agentury. Jestliže se podaří vyřešit otázku finančního zajištění existence agentur - např. pokrytím provozních nákladů z veřejných rozpočtů - řada důvodů pro nespokojenost vymizí a agentury se stanou partnerem nejen potřebným, ale i všeobecně vysoce ceněným.

Význam agentur pro regionální rozvoj je nezpochybnitelný. Pomáhají realizovat státní regionální politiku, spravují programy pomoci Evropské unie, pomáhají obcím a dalším subjektům s vypracováním projektů a hledáním partnerů, poskytují poradenství v oblasti rozvojových projektů, provádějí osvětovou činnost mezi obcemi, pomáhají rozvíjet partnerství, disponují obrovským informačním potenciálem, o dalších zásluhách nemluvě.

Přesto je stále co zlepšovat. Jak již jsme naznačili, renomé agentur by prospělo, kdyby se vyřešilo finanční zajištění jejich existence. Nemusely by se pak starat o holé živobytí a z tolik kritizovaného, i když naprosto přirozeného komerčního přístupu by mohly slevit. Pravidelný příjem by agenturám umožnil optimalizovat fungování zejména ve smyslu personálních kapacit. Jestliže se vyřeší otázka financování, agentury se budou moci plně věnovat pouze aktivitám s největším přínosem pro rozvoj regionu.

Velkou roli by v tomto ohledu mohl hrát stát. Podíl na financování agentur (ať již ze státní kasy či skrze posílené krajské rozpočty) by se měl stát součástí jasného rámce, který stát pro fungování agentur vytvoří. Výměnou za to stát může v agenturách získat vysoce kvalifikovaného partnera s výbornou orientací v místních záležitostech. Stát by mohl síť agentur využít lépe nejen při implementaci programů regionální podpory, ale rovněž v získávání relativně nezávislých informací přímo z terénu a naopak rozšiřování potřebných informací mezi obcemi (zejména šíření povědomí o programech pomoci Evropské unie). Tímto způsobem mohou regionální rozvojové agentury i významně přispět ke zvyšování absorpční kapacity českých regionů vůči narůstající regionální pomocí EU.

• Pro všechny regionální aktéry je záhodno stavět regionálně rozvojové aktivity více na strategickém plánování a minimalizovat vliv politických zájmů. Ačkoli stále více pozornosti je věnováno uvědomělé koncepční práci (také díky vlivu procedur používaných standardně v EU), nedosáhla dosud ještě uznání, které jí náleží. Rozhodnutí učiněná ad hoc pod vlivem politických zájmů často převažují nad dlouhodobými prioritami prospěšnými pro region či lokalitu.

• Z rozličných důvodů – zejména v důsledku dědictví komunistického režimu – Česká republika zaostává v rozvoji veřejno-soukromého partnerství. Je žádoucí zaangažovat soukromý sektor do úsilí o regionální rozvoj, a to jak konkrétními pobídkami (legislativními, finančními), tak zvýšenou každodenní aktivitou veřejného sektoru směřující k hledání partnerů mezi soukromými subjekty.

• Více důrazu by se mělo klást na rozvíjení partnerství mezi obcemi. Širší spolupráce obcí by byla prospěšná jednak z hlediska efektivity (řada problémů může být společnými silami řešena s menšími náklady, např. čištění vod), a jednak z důvodu lepšího přístupu k fondům EU (sdružení obcí či mikroregiony mají větší šanci na získání podpory pro své projekty než jednotlivé obce).

• Pokud jde o vztah mezi RRA a kraji, studie ukázala, že je vhodné, aby kraje majetkově vstoupily do RRA. Zkušenosti prvních krajů, které tuto cestu nastoupily v roce 2001 a 2002, prokázaly, že majetkové propojení obou subjektů zajišťuje lepší dělbu práce mezi nimi, snižuje počet duplicit a řeší kontraproduktivní konkurenci mezi nimi. Jasná vazba mezi kraji a RRA rovněž může do jisté míry vyvážit nejasnosti v přístupu státu ke krajům (neustálené kompetence) i k RRA.

• Velká skupina doporučení se týká financování regionálně rozvojových aktivit regionálních aktérů a je adresována především státu. Na prvním místě, přerozdělování zdrojů mezi obcemi by mělo být uvedeno na rozumnou míru. Obce mají v současnosti minimální možnost profitovat z dodatečného výstupu vytvořeného schopným vedením obecních záležitostí. Je nezbytné zavést jasnou vazbu mezi daňovou výtěžností a rozpočtovými příjmy obce, reintegrovat motivační princip do zákona o rozpočtovém určení daní, a to při zachování dostatečné míry solidarity. V případě RRA by bylo rozumné potlačit vazbu jejich příjmů na rozpočtový rok a zajistit tak vyrovnanější rozpočet v průběhu celého roku. Také by nebylo od věci usilovat o pokrytí provozních nákladů z veřejných zdrojů, aby se agentury mohly plně věnovat pouze aktivitám s největším přínosem pro rozvoj regionu.

• Stát by měl usilovat o vytvoření stabilního prostředí bez nejistot. Především by měl jasně definovat roli RRA v legislativě a vyjasnit svoji politiku vůči nim. Proces delegování pravomocí od státu na regiony by měl sledovat pevně stanovený harmonogram, aby se minimalizoval vliv tendencí centra udržovat si pravomoce a kraje co nejdříve mohly plně vykonávat svou úlohu samosprávného mezičlánku. Pravidla pro financování obcí by měla být stabilizována ve střednědobé perspektivě, aby obce mohly lépe plánovat svá budoucí finanční rozhodnutí.

• Požadavek jasného a stabilního prostředí se také týká implementace pomoci EU. Jelikož v devadesátých letech byly implementační struktury zakládány bez předběžného pevného plánu a i u dnešních struktur dochází k neustálým změnám, mezi potenciálními příjemci se často objevuje nejistota až zmatek, což má nepochybně negativní důsledky pro absorpční kapacitu a efektivitu implementace pomoci. Pro vyšší zhodnocení pomoci EU je rovněž žádoucí zachovávat stabilní a transparentní podmínky, pravidla a procedury pro přidělování pomoci, omezit byrokratický charakter implementace, prodloužit lhůty pro podávání žádostí a minimalizovat zpoždění na centrální úrovni, aby více času zbylo pro samotné realizátory projektů. Delší lhůty pro podávání žádostí by vedly ke zvýšení kvality projektů a vytvořily by spravedlivější podmínky pro menší obce s omezenými personálními kapacitami.

• V zájmu zvýšení absorpční kapacity by se stát měl zaměřit také na systematické poskytování informací o programech regionálním aktérům. Měl by být zaveden jednotný informační kanál snadno dostupný všem zainteresovaným, obsahující úplné, věrohodné, včasné a správné informace. Za účelem lepší informovanosti by stát také měl lépe využívat existující sítě RRA. Jednou z možností je finančně podporovat agentury, aby mohly poskytovat školení a základní vedení zdarma i v okrajových oblastech a malých obcích, které jsou v tomto směru dosud znevýhodněny.

• K dosažení úspěchu s fondy EU lze potenciálním příjemcům doporučit následující: opírat rozvojové projekty o solidní strategické dokumenty; rozšířit spektrum svých partnerství (zejména spolupráce mezi obcemi, zainteresování soukromého sektoru); posílit své personální kapacity tak, aby se plánování a příprava projektů zařadila mezi běžné úkoly organizace a zvýšila se schopnost pružně reagovat na vypsání nových programů; zintenzívnit úsilí směřující k získávání informací o programech podpory, rozšířit zdroje informací o prvotní zdroje (informace Evropské unie); zaměřit se i na méně známé programy podpory (české subjekty mají možnost účastnit se řady programů určených původně jen pro subjekty v EU, např. Town Twinning, Socrates, Leonardo da Vinci, Equal, Access, Culture, Ecos-Ouverture, Fifth Framework Programme for R&D, Interreg IIIB a Interreg IIIC); zvýšit své úsilí v hledání dodatečných zdrojů financování (např. Evropská iniciativa pro demokracii a lidská práva, Česko-německý fond budoucnosti, Nadace Roberta Bosche, Nadace VIA, Sasakawa Fund for Central Europe, Open Fund Prague, CharityKnow, Mezinárodní višegrádský fond, Nadace Partnerství, nadace a fondy zaměřené na ekologické projekty).