JUDr. Kateřina Frumarová,
Právnická fakulta Univerzity Palackého, Olomouc

Vzdělávání úředníků územních samosprávných celků
- co přináší nová právní úprava

Jedním z důležitých zákonů přijatých v současné době v rámci probíhající reformy územní veřejné správy je nový zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů (dále jen zákon) (1). Zákon představuje (spolu s též nově přijatým služebním zákonem (2) jeden z dalších významných právních kroků k naplňování cílů reformy veřejné správy v České republice, přičemž se zaměřuje na zkvalitnění prvku personálního (3) v oblasti výkonu veřejné správy.

Zákon se snaží reagovat na základní nedostatky, které v oblasti právní úpravy postavení zaměstnanců územních samosprávných celků existovaly, jako jsou například neuspokojivý způsob výběru zaměstnanců, jejich nízká stabilita a v neposlední řadě též neúplný systém vzdělávání těchto zaměstnanců. Tyto problémy byly zmiňovány i v souvislosti s přípravou České republiky na vstup do EU Evropskou komisí (4).

V souvislosti se skutečností, že v České republice byl zvolen takzvaný spojený model výkonu veřejné správy na územní úrovni přinášející zvýšené nároky na odbornou zdatnost úředníků, v souvislosti se snahou České republiky o vstup do Evropské unie a v neposlední řadě vůbec se snahou o zefektivňování výkonu veřejné správy bylo nezbytné a žádoucí řešit postavení úředníků samospráv novou komplexní a funkční právní úpravou (5).

Hlavním cílem nového zákona č.312/2002 Sb. je proto zajištění kvalitního, efektivního a nestranného výkonu veřejné správy v území. Předpokladem k tomu je především tzv. profesionalizace úředníků samospráv. Profesionalizací se rozumí zvýšené nároky na jejich odbornost, stanovení povinností odpovídajících charakteru jejich práce a poskytnutí záruk a kompenzací, které by vyvažovaly rozšířené nároky a povinnosti.

Základním předpokladem profesionalizace je vzdělávání. A v této oblasti dochází k zásadním změnám, které přináší právě tento nový zákon. Oproti současnému stavu, kdy jedinou obligatorní formou vzdělávání úředníků samospráv bylo ověřování zvláštní odborné způsobilosti, se systém vzdělávání rozšiřuje o nové typy, a to v návaznosti na koncepční dokument “Systém přípravy pracovníků ve veřejné správě”, který vláda schválila svým usnesením č. 349 ze dne 18.dubna 2001.

Úvodem je nutné si nejprve vymezit, na které úředníky samosprávných celků se vůbec daný zákon vztahuje. Zákon se vztahuje na úředníky územních samosprávných celků (6), kterými se dle zákona rozumí zaměstnanci územního samosprávného celku podílející se na výkonu správních činností (7) zařazení do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hl.města Prahy.

Zákon se však výslovně nevztahuje na zaměstnance územního samosprávného celku

1. zařazené v jeho organizačních složkách (8),

2. zařazené jen v jeho zvláštních orgánech (9),

3. kteří vykonávají výhradně pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí.

I když to právní úprava výslovně neříká, zákon se také nevztahuje na členy zastupitelstev, kteří jsou voleni dle zvláštních zákonů (10) a svoji činnost zastupitele nevykonávají v pracovním poměru.

Samotná problematika vzdělávání úředníků samospráv je pak upravena v ust. §17 a násl. zákona. Zákon diferencuje čtyři typy vzdělávání (oproti současnému stavu jde o rozšíření, neboť jediným právně upraveným a zakotveným druhem vzdělávání byl institut zvláštní odborné způsobilosti), a sice:

1. vstupní vzdělávání

2. průběžné vzdělávání

3. zvláštní odbornou způsobilost

4. vzdělávání vedoucích úředníků a vedoucích úřadů

Systém vzdělávání tedy představuje určitou pyramidu, jejímž cílem je zajistit odbornou úroveň i odborný růst úředníků samospráv. Prohlubování kvalifikace účastí na jednotlivých typech vzdělávání je proto koncipováno přímo jako jedna z povinností úředníka. Územní samosprávný celek je naopak povinen úředníkovi toto prohlubování kvalifikace zajistit.

Samosprávný celek postupuje podle tzv. plánu vzdělávání, který je povinen vypracovat do jednoho roku od vzniku pracovního poměru daného úředníka. Plán lze charakterizovat jako časový rozvrh prohlubování kvalifikace konkrétního úředníka v rozsahu nejvýše 18 pracovních dnů po dobu následujících tří let. Územní samosprávný celek je dále povinen nejméně jedenkrát za tři roky plnění plánu zhodnotit a dle výsledků hodnocení provést jeho aktualizaci.

Vzdělávání je výkonem práce, za nějž bude úředníkovi náležet plat a jehož náklady ponese územní samosprávný celek. Výjimkou bude případ opakování zkoušky zvláštní odborné způsobilosti, kdy úředník bude mít nárok na pracovní volno bez náhrady mzdy a ponese náklady spojené s opakováním zkoušky (vyjma případů jejího opakování dle ust. § 26 odst. 1 zákona).

Vstupní vzdělávání je základnou celého systému vzdělávání, která má poskytnout úředníkovi obecný přehled o veřejné správě v České republice v evropském kontextu. Povinnost absolvovat vstupní vzdělávání se vztahuje na všechny úředníky vyjma těch, kteří mají zvláštní odbornou způsobilost.

Vstupní vzdělávání dle ust. §19 odst.1 zákona zahrnuje:

• znalosti základů veřejné správy, zvláště obecných zásad organizace a činnosti veřejné správy a územního samosprávného celku, základy veřejného práva, veřejných financí, evropského správního práva, práv a povinností a pravidel etiky úředníka,

• základní dovednosti a návyky potřebné pro výkon správních činností,

• znalosti základů užívání informačních technologií,

• základní komunikační, organizační a další dovednosti vztahující se k jeho pracovnímu zařazení.

Úředník bude povinen ukončit vstupní vzdělávání nejdéle do tří měsíců ode dne vzniku pracovního poměru. Dokladem o jeho ukončení bude osvědčení vydané vzdělávací institucí, která vstupní vzdělávání pořádala.

Dalším článkem vzdělávací pyramidy je průběžné vzdělávání, které má zaručit především aktualizaci a růst znalostí úředníků (zejména v souvislosti s podstatnými změnami, kterými veřejná správa prochází a bude procházet v budoucnu, například v souvislosti s případným vstupem do EU – (11)). Lze ho tedy charakterizovat jako prohlubující, aktualizační a specializační vzdělávání úředníků zaměřené na výkon správních činností v územním samosprávném celku, včetně získávání a prohlubování jazykových znalostí.

Průběžné vzdělávání se má uskutečňovat formou kurzů, přičemž úředník je povinen se těchto kurzů účastnit. O účasti úředníka na jednotlivých kurzech bude rozhodovat vedoucí úřadu na základě potřeb územního samosprávného celku a s přihlédnutím k plánu vzdělávání úředníka. Účast na kurzu, který je součástí průběžného vzdělávání, se bude prokazovat opět osvědčením vydaným vzdělávací institucí, která kurz pořádala.

Zákon v oblasti zvláštní odborné způsobilosti přebírá a sjednocuje současnou právní úpravu obsaženou v zákoně o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze. Zákon stanoví, že správní činnosti stanovené prováděcím právním předpisem zajišťuje územní samosprávný celek prostřednictvím úředníků, kteří prokázali zvláštní odbornou způsobilost (v § 42 zákona je dáno pak ministerstvu vnitra výslovné zákonné zmocnění pro vydání tohoto prováděcí předpisu – tedy vyhlášky). Dle důvodové zprávy k zákonu by mělo opět jít o správní činnosti vykonávané úředníky při výkonu přenesené působnosti (tedy při výkonu státní správy).

Zvláštní odborná způsobilost má opět část obecnou a část zvláštní. Obecná část zahrnuje znalost základů veřejné správy, zvláště obecných principů organizace a činnosti veřejné správy, znalost zákona o obcích, zákona o krajích, zákona o hlavním městě Praze a zákona o správním řízení, a schopnost aplikace těchto předpisů. Zvláštní část pak zahrnuje znalosti nezbytné k výkonu správních činností stanovených výše zmíněným prováděcím předpisem, zvláště znalost působnosti orgánů územní samosprávy a územních správních úřadů vztahující se k těmto činnostem, a schopnost jejich aplikace.

Zvláštní odborná způsobilost se ověřuje zkouškou. Územní samosprávný celek je povinen přihlásit úředníka v zákonem stanovené lhůtě ke zkoušce zvláštní odborné způsobilosti. Provádění zkoušek a vydávání osvědčení zabezpečuje ministerstvo vnitra ve spolupráci s příslušnými ministerstvy a ostatními ústředními správními úřady. Zkouška probíhá před tříčlennou komisí odborníků jmenovanou ministerstvem vnitra. Zkouška se opět člení na dvě samostatně vykonávané a hodnocené části – písemnou a ústní (přičemž úspěšné vykonání písemné zkoušky je předpokladem pro konání zkoušky ústní). Při písemné i ústní zkoušce se ověřují znalosti z obecné části a ze zvláštní části samostatně. O průběhu a výsledku zkoušky se pořizuje protokol, v případě nevyhovění při písemné nebo ústní zkoušce, lze zkoušku dvakrát opakovat. Zkouška i vyhlášení výsledků jsou veřejné.

Zvláštní odborná způsobilost se prokazuje osvědčením, které vydá úředníkovi ministerstvo vnitra po úspěšném složení zkoušky. Jestliže je úředník při písemné nebo ústní zkoušce hodnocen klasifikačním stupněm nevyhověl, zákon mu přiznává právo podat do 15 dnů ode dne oznámení této skutečnosti tzv. námitky proti postupu zkušební komise. Námitky se podávají zkušební komisi, která pokud jim nevyhoví (autoremedura), tak je předá k rozhodnutí ministerstvu vnitra, které rozhodne ve třicetidenní lhůtě od jejich doručení. Ministerstvo buď potvrdí hodnocení zkušební komise nebo je změní či zruší, bylo-li vydáno v rozporu se zákonem nebo jiným právním předpisem, a pozve úředníka k opakovanému složení zkoušky (12). Pokud úředník nevyhoví i při opakovaném skládání zkoušky, vydá mu o tom ministerstvo vnitra na návrh zkušební komise rozhodnutí. Úředník má též právo nahlížet do všech materiálů týkajících se jeho osoby, které mají význam pro rozhodnutí o zkoušce.

Podrobnosti o přihlašování ke zkoušce, náležitostech přihlášky, způsobu a průběhu zkoušky a náležitostech osvědčení pak stanoví opět již výše zmíněná vyhláška ministerstva vnitra.

Posledním článkem systému vzdělávání je vzdělávání vedoucích úředníků a vedoucích úřadů. Cílem tohoto typu vzdělávání je získání znalostí a dovedností z oblasti řízení a dále získání přehledu o činnostech vykonávaných podřízenými úředníky.

Tento typ vzdělávání se vztahuje pouze na vedoucí úředníky a vedoucí úřadů. Vedoucím úředníkem se dle zákona rozumí úředník, který je vedoucím zaměstnancem ve smyslu ust. § 9 odst.3 zákoníku práce – tj.zaměstnanec, který je pověřen vedením na některém stupni řízení zaměstnavatele. Vedoucím úřadu se pak rozumí vedoucí úředník, který vykonává funkci tajemníka obecního úřadu, tajemníka magistrátu statutárního města, tajemníka úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města, ředitele krajského úřadu, ředitele magistrátu hlavního města Prahy a tajemníka úřadu městské části hlavního města Prahy. V obcích, městských obvodech či částech, kde není funkce tajemníka zřízena nebo kde není ustanoven, plní úkoly vedoucího úřadu podle tohoto zákona starosta.

Řízení úředníků zajišťuje územní samosprávný celek prostřednictvím úředníků, kteří ukončili vzdělávání vedoucích úředníků a vedoucích úřadů. Příslušný úředník je povinen ukončit toto vzdělávání do dvou let ode dne, kdy začal vykonávat svoji vedoucí funkci.

Vzdělávání zahrnuje část obecnou a zvláštní. Obecná část zahrnuje znalosti a dovednosti v oblasti řízení úředníků. Zvláštní část pak zahrnuje přehled o činnostech stanovených prováděcím právním předpisem vykonávaných podřízenými úředníky. Účast na vzdělávání prokazuje úředník osvědčením vydaným vzdělávací institucí, která kurz v rámci tohoto typu vzdělávání pořádala.

Zákon stanoví povinnost úředníkovi, který se účastnil tohoto vzdělávání a jehož náklady hradil územní samosprávný celek, setrvat po ukončení tohoto vzdělání v pracovním poměru k příslušnému územnímu samosprávnému celku po dobu tří let. V případě nedodržení této povinnosti je povinen úředník nahradit samosprávnému celku náklady spojené s jeho vzděláváním (a to zcela nebo zčásti dle doby plnění této povinnosti). Jde o určité zajištění větší stability těchto úředníků.

Územní samosprávné celky jsou povinny zajistit vzdělávání úředníků pouze prostřednictvím institucí akreditovaných pro příslušný vzdělávací program. Dle ust. §17 odst.1 zákona mohou poskytovat prohlubování kvalifikace pouze:

1. fyzická nebo právnická osoba oprávněná ke vzdělávací činnosti podle zvláštního právního předpisu, jíž byla udělena akreditace dle tohoto zákona,

2. příspěvková organizace zřízená Ministerstvem vnitra (13),

3. územní samosprávný celek, jemuž byla udělena akreditace dle tohoto zákona.

Tyto vzdělávací instituce poskytují pak vzdělávání v souladu se vzdělávacím programem akreditovaným podle tohoto zákona pro příslušný druh prohlubování kvalifikace. Institut akreditace jak vzdělávacích institucí, tak vzdělávacích programů má zajistit především kvalitní a jednotnou úroveň vzděláním získaných odborných znalostí úředníků.

Akreditaci vzdělávacích institucí i vzdělávacích programů uděluje ministerstvo vnitra na základě žádosti oprávněného subjektu a za podmínek stanovených zákonem. Akreditace se uděluje na dobu tří let (před uplynutím lhůty však může být požádáno o její obnovení), je nepřevoditelná a nepřechází na právní nástupce. Jestliže zjistí ministerstvo při kontrole nedostatky při uskutečňování vzdělávacího programu a tyto nejsou na jeho výzvu ve stanovené lhůtě odstraněny, ministerstvo akreditaci vzdělávací instituce nebo vzdělávacího programu odejme. Taktéž ji ministerstvo odejme v případě, že na straně vzdělávací instituce nastaly takové okolnosti, které by odůvodňovaly zamítnutí žádosti o akreditaci. V případě odejmutí akreditace je však vzdělávací instituce povinna úředníkům zajistit možnost pokračovat v účasti na stejném nebo obdobném vzdělávacím programu v téže nebo jiné vzdělávací instituci, a to pod sankcí až dvousettisícové pokuty.

Zákon vymezuje povinné náležitosti žádostí o akreditaci vzdělávací instituce a o akreditaci vzdělávacího programu a doklady, které musí být k žádosti připojeny. Součástí žádosti o akreditaci vzdělávací instituce musí být vždy žádost o akreditaci alespoň jednoho vzdělávacího programu. Zákon též stanoví důvody pro neudělení akreditace (taxativním způsobem). Jsou-li však veškeré zákonné podmínky splněny, dle dikce zákona ministerstvo akreditaci udělí (14).

Jako své poradní orgány pro udělování akreditací si ministerstvo vnitra zřizuje akreditační komise, které jsou složeny z odborníků v oblasti veřejné správy a ze zástupců krajů a obcí. Členy akreditační komise jmenuje a odvolává ministerstvo. Akreditační komise posuzuje, zda jsou splněny podmínky pro udělení akreditace, a zpracovává stanovisko k žádosti.

Zákon nově upravuje uznávání jiných druhů vzdělávání srovnatelných se vzděláváním, které zakotvuje tento zákon (15). Cílem je snaha o efektivnost systému vzdělávání.

Povinnost prokázat zvláštní odbornou způsobilost, povinnost účastnit se vzdělávání vedoucích úředníků a vedoucích úřadů nebo povinnost účastnit se vstupního vzdělávání nemá úředník, který:

1. získal vzdělání v bakalářských nebo magisterských studijních programech stanovených prováděcím právním předpisem (§ 42 zákona obsahuje výslovné zákonné zmocnění pro ministerstvo vnitra vydat tuto vyhlášku) nebo

2. kterému bylo vydáno osvědčení o uznání rovnocennosti vzdělání nebo jeho části dle tohoto zákona – na žádost úředníka nebo územního samosprávného celku vydá ministerstvo vnitra osvědčení o uznání rovnocennosti vzdělání nebo jeho části získaného úředníkem v jiném studijním programu, než který je stanoven výše uvedeným prováděcím předpisem, nebo vzdělání získaného v jiném oboru, popř. kurzu, pokud žadatel prokáže, že obsah a rozsah vzdělání, o jehož uznání se žádá, jsou rovnocenné příslušnému vzdělávacímu programu pro prohlubování kvalifikace dle tohoto zákona (16).

1. Zákon nabývá účinnosti dnem 1.ledna 2003, vyjma ust. § 29 až 32, § 35 odst.1 písm. k), l) a n) a § 41, která nabyla účinnosti již dnem vyhlášení zákona, tj. 13. června 2002.

2. Zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon).

3. Podle odhadů Ministerstva vnitra je v současné době v ČR celkem přibližně 55 tisíc zaměstnanců územních samosprávných celků zařazených v jejich úřadech. Z toho zhruba 37 tisíc osob vykonává činnosti v oblasti veřejné správy, zbytek pak činnosti obslužné.

4. V hodnotící zprávě Evropské komise za rok 2000 se uvádí: “Je třeba rovněž rozhodnout o statutu zaměstnanců veřejné správy pracujících pro krajská a místní zastupitelstva. V současnosti nespadají tito zaměstnanci pod jednotnou strukturu řízení lidských zdrojů. V důsledku toho se podmínky zaměstnání a výkon povinností mohou mezi jednotlivými kraji lišit. Je třeba vytvořit jednotná kritéria pro přijímání a odměňování zaměstnanců krajských zastupitelstev, aby byl zajištěn výběr pouze dle profesních nároků.”

5. Podrobněji - viz obecná část důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů.

6. Územním samosprávným celkem se dle ust.§ 2 odst.1 zákona č.312/2002 rozumí pro účely tohoto zákona obec, kraj, hl.město Praha, město, statutární město a městská část hl.města Prahy.

7. Správními činnostmi se rozumí plnění úkolů v samostatné nebo přenesené působnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů. Konkrétněji lze tedy za správní činnosti považovat například správní rozhodování, správní kontrolu, dozor nebo dohled, přípravu návrhů právních předpisů, koncepcí, programů, dále zajišťování právní činnosti správních úřadů, statistiku, vedení informačních systémů ve veřejné správě, správu rozpočtu celku, poskytování informací dle zvláštního právního předpisu a další.

8. Srov. ust. § 23 a násl. zákona č.250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních samosprávných celků.

9. Např. zákon č.254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), v platném znění.

10. Zákon č.152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně a doplnění některých dalších zákonů, v platném znění, a zákon č.130/2000 Sb., o o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů.

11. Profesionalizace úředníků územních samosprávných celků je totiž důležitým předpokladem pro vytvoření dostatečných správních kapacit pro převzetí práva EU (acquis communautaire) a jeho uplatňování těmito celky. Závěry zasedání Evropské rady v Madridu v prosinci 1995 výslovně stanoví, že existence dostatečných správních kapacit je podmínkou pro vstup kandidátských zemí do EU.

12. Na řízení o námitkách se nevztahuje zákon č.71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), v platném znění.

13. Podle důvodové zprávy k zákonu by i nadále měl vzdělání poskytovat Institut pro místní správu, což je příspěvková organizace Ministerstva vnitra.

14. Srov. ust. § 30 odst. 5 a § 31 odst. 5 zákona č.312/2002 Sb.

15. K této oblasti se vztahuje směrnice Rady č.89/48/EHS ze dne 21.prosince 1988 o obecné úpravě pro uznávání vysokoškolských diplomů udělených po ukončení nejméně tříletého odborného vzdělání, a směrnice Rady č.92/51/EHS ze dne 18.června 1992 o druhém obecném systému uznávání odborného vzdělávání a výcviku, která doplňuje směrnici č.89/48/EHS.

16. Na řízení se vztahuje správní řád.