Mgr. Radim Polčák
polcak.radim@kr-jihomoravsky.cz

Normativita veřejnoprávních smluv

Veřejnoprávní smlouva se stala institucionální součástí českého právního řádu až poměrně nedávno. Není účelem tohoto krátkého zamyšlení diskutovat o tom, jaký byl důvod její dlouhodobé absence v systému administrativních instrumentů, jisté však je, že její postupné zavádění do nejrůznějších oblastí veřejné správy je výrazem její ustupující direktivity a naopak příklonu k jejímu demokratickému civilizovanému pojetí. Otázkou, kterou bude třeba v souvislosti s nástupem veřejnoprávních smluv do administrativní praxe důkladně vyřešit, je problém jejich systematického začlenění do existujícího komplexu správních nástrojů.

Pokud hovoříme o nejdůležitějších právních instrumentech regulativní povahy používaných v administrativní praxi, dostaneme se k jejich základnímu členění na individuální a normativní právní akty. Zatímco základním rysem individuálního právního aktu je kromě jeho právní závaznosti a z ní vyplývající možnosti užití státního donucení ještě jeho individualita a přímá adresovanost, patří mezi specifické základní znaky normativního právního aktu zejména jeho normativnost a obecnost (1).

Úvahy o tom, zda a v jakých případech mají veřejnoprávní smlouvy normativní povahu a kdy jsou naopak povahy individuální, nemají, jak by se na první pohled mohlo zdát, pouze význam pro právní teoretiky a jiné realitě vzdálené právní vědce. Správně tu kterou veřejnoprávní smlouvu kvalifikovat z hlediska její povahy je totiž zásadně důležité i pro orgány veřejné správy, ale i pro řadové občany, kteří by, lidově řečeno, měli mít jasno o tom, zda a jak na ně příslušná veřejnoprávní smlouva dopadá, případně jakým způsobem se mohou bránit v případech, kdy její uzavření zasáhne do jejich subjektivních práv.

Právě tyto otázky jsou otázkami po normativitě veřejnoprávních smluv a jejich zodpovězení je nesnadné zejména z důvodu toho, že jednotlivé veřejnoprávní smlouvy jsou upraveny partikulárně a chybí jejich jednotná systematická obecná úprava. Vedle pro praxi významné klasifikace veřejnoprávních smluv dle pozice kontrahentů na koordinační a subordinační, jak je provádí Kadečka (2), bude tedy vhodné klasifikovat veřejnoprávní smlouvy i dle jejich normativity na normativní a individuální.

Normativní veřejnoprávní smlouvy se svojí povahou blíží normativním právním aktům a jejich základním rysem jsou dvě roviny jejich působení (3). V rovině absolutní působí taková normativní smlouva vůči neomezenému počtu adresátů, přičemž tito mají povinnost zdržet se chování, které jí odporuje. Takzvané relativní působení je pak normativním působením vůči okruhu subjektů, který již může být určitým způsobem omezen a kterému jsou stanoveny specifické povinnosti, případně poskytnuta zvláštní oprávnění. Za takovou smlouvu, kde lze nalézt obě roviny působení, je možné považovat například smlouvu o výkonu úkolů obecní policie na území jiné obce dle ust. § 3a zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. Smlouva zde kromě stanovení povinností relativních působí i absolutně, a to v tom smyslu, že zprostředkovaně “přiřazuje” všem povinnost respektovat autoritu přiděleného strážníka.

Za veřejnoprávní smlouvy individuálního charakteru bychom pak mohli označit takové, které absolutní rovinu působení nemají a působí tedy pouze relativně. I když relativita jejich působení nemusí být jednoznačná, bude se zřejmě jednat povětšinou o smlouvy subordinační, tedy například o dohody o závazcích veřejné služby uzavírané dle § 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů. Z koordinačních smluv to pak mohou být například smlouvy o vzájemné spolupráci s územními samosprávnými celky jiných států uzavírané dle ust. § 28 odst. 2. zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, které rovněž stanoví pouze primární povinnosti svým stranám.

Na dělení veřejnoprávních smluv dle jejich normativity bude mít zásadní vliv to, jakým směrem se vydá právní aplikační praxe - zde zejména praxe správních soudů a Ústavního soudu ČR. Záleží přitom zejména na tom, zda dojde k jejich doktrinálnímu oddělení na základě formálních znaků (zejména dle typu smlouvy) nebo zda budou příslušné rozhodující instituce postupovat s ohledem na jejich materii, přičemž v takovém případě se může stát i to, že jeden typ smlouvy bude jednou posuzován jako individuální postupem podobným posuzování individuálních právních aktů a jindy zas s ním bude nakládáno jako s normativním právním aktem. Závěrem nezbývá než dodat, že uvedené otázky jsou důsledkem stále chybějící základní obecné a systematické úpravy veřejnoprávních smluv, která, a to je již v každodenní praxi patrné, začíná citelně chybět.

1. srov. Knapp, V.: Tvorba Práva, Linde Praha, Praha, 1998, str. 32 a násl.

2. viz Kadečka, S.: Veřejnoprávní smlouvy a návrh správního řádu, Parlamentní zpravodaj, Praha, číslo 12/2001

3. viz Knap, V.: Tvorba práva, Linde Praha, Praha, 1998, str. 29 a násl.

Autor působí na Krajském úřadě Jihomoravského kraje a vyučuje na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně a na University of New York in Prague.