Mgr. Pavla Vydrželová

Výkon veřejné správy a dozoru na místní úrovni

Tato práce je odrazem snahy podat ucelený obraz teoretických východisek pro fungování veřejné a místní správy vůbec. Při jejím psaní jsem čerpala nejen z dostupné odborné literatury, ale též ze zkušeností nabytých při práci na Okresním úřadě v Olomouci, který při výkonu své činnosti představoval typický příklad veřejnosprávní činnosti na místní úrovni.

V prvních dvou kapitolách se soustřeďuji především na objasnění elementárních pojmů správního práva, v dalších kapitolách se v souladu s názvem práce zaměřuji a kladu důraz zejména na místní správu a výkon dozoru nad místní správou. V poslední kapitole se zabývám aktuálním problémem, tedy stavem a vývojem veřejné a místní správy v souvislosti s probíhající reformou veřejné správy a zánikem okresních úřadů. Leckdo by si mohl myslet, že tato problematika s místní správou vůbec nesouvisí, ale já se ztotožňuji s názorem, že stav a kvalita místní správy a dozoru nad ní je vždy odrazem společenského klimatu. Reforma s sebou přináší řadu nemalých změn, které místní správu hluboce ovlivní. Tyto změny se totiž týkají nejen občanů samotných, ale především na ně navazuje řada posunů v oblasti státní i regionální legislativy.

Přestože bylo o tomto tématu sepsáno nesčetně materiálu a přestože se v tomto trendu stále pokračuje, domnívám se, že moje práce má šanci splnit svůj úkol: chtěla bych, aby neoslovovala pouze teoreticky, ale aby sloužila především jako praktická, doplňující a dobře srozumitelná pomůcka všem, kdo mají s veřejnou správou co dělat.

Veřejnou správu je třeba bezpochyby považovat za jeden z nejdůležitějších institutů moderní společnosti. Je založena na podstatě celé řady na sebe navazujících fenoménů, z nichž má v této souvislosti význam zejména fenomén státu – veřejná správa je vlastně soustavou institucí, které naplòují pojem stát v tom nejširším slova smyslu (1). Právě s existencí státu (a také současně s ním vznikajícího právního řádu) jsou vlastně spojeny počátky fungování veřejné správy. Základní zásady a pravidla pro fungování veřejné správy v demokratickém státě se formulují v 18. a 19. století. Je třeba mezi ně zařadit především záruky lidských a občanských práv a svobod, oddělení moci zákonodárné, soudní a výkonné, zachovávání zásady právní jistoty, formulace veškerých společensko-politických cílů na základě většinové vůle občanů se současným respektováním práv menšin, dodržování zásad ústavnosti a zákonnosti, a to včetně zaručení jejich kontroly, zajištění spravedlivých zásad v trestním řízení, apod. Tyto principy jsou postupně zakotvovány v základních normách nejvyšší právní síly a stávají se součástí norem mezinárodní povahy. Vnikají také do norem tzv. nadnárodního charakteru, jež jsou nyní vyzdvihovány v souvislosti s existencí Evropských společenství. Všechny tyto zásady mají jeden důležitý cíl, a tím je snaha o oslabení centralismu a přiblížení správy a úřadů občanům. Prioritou se stává výměna zastaralého byrokratismu za akceschopnou soustavu služeb občanovi.

Aby bylo dobře rozumět celému kontextu této práce, je třeba na úvod vyložit řadu pojmů. Začneme pojmem zcela základním - správa v obecném slova smyslu. Chápeme jím lidskou či společenskou činnost, vykonávanou za jistým účelem, pro dosažení určitého dopředu stanoveného cíle. Jak tedy z uvedené formulace plyne, jde o činnost značně různorodou, která v sobě může zahrnovat množství rozličných odvětví. Právě na základě odvětví, jimiž se zabývá, bývá pak správa dělena např. na správu dopravy, stavební, kultury, obrany, vnitřní, školství, zemědělství atp.

Bylo již řečeno, že je správa činností účelovou. Povaha účelu a cíle pak udává, zda jde o správu soukromou, nebo veřejnou, nezřídka je možné se setkat se správní činností nevyhraněné, spíše smíšené povahy - hranice mezi soukromým a veřejným cílem nemusí být vždy zcela ostrá a patrná nejen pro laika, ale i pro odbornou veřejnost, právníky nevyjímaje. Kromě rámce účelového je také třeba zdůraznit fungování správy ohraničeně v rámci právním, tj. jinak řečeno v mezích právního řádu, který v daném čase a na daném území právě reguluje společenské vztahy tohoto úseku. Budeme-li se zabývat korelací rámce účelového a právního, potom platí: jestliže právní norma nestanoví postup, či práva a povinnosti subjektů, tzn. nedosahuje na určitý právní institut, je možné, aby sám subjekt si zvolil prostředky a postupoval podle vlastního uvážení v souladu se svým předem vytyčeným cílem.

Samotná správní činnost je činností soustavnou, plánovitou, záměrnou, zpravidla též vykonávanou subjekty pravidelně, nebo nepřetržitě, podle daných pravidel. Obecně vzato lze říci, že žádná univerzální definice, která by chtěla obsah pojmu správa a správní činnost vyložit, prakticky neexistuje. Domnívám se, že nejlépe tento institut vystihuje tzv. negativní vymezení pojmu správa (někdy též nazývané negativní právní definicí), které se nejčastěji používá v souvislosti se správou veřejnou. Podstatou tohoto vymezení je poukázání na fakt, že správa se jako lidská činnost výrazně liší od zákonodárství, soudnictví a vlastně i vlády.

Už dříve bylo řečeno, že je třeba od sebe rozlišovat správu soukromou a správu veřejnou. Zjednodušeně lze říci, že správa soukromá je správou soukromých věcí, kterou subjekty vykonávají v soukromém zájmu, a správa veřejná je naopak správou věcí veřejných, jež je ohraničená zájmem veřejnosti. Rozdíl mezi nimi je teoreticky zcela jasně dán, a to zejména ve třech směrech: první z odlišností tkví v cíli, jež správní činnost sleduje. Pokud je možné popsat cíl jako soukromý, jde o výkon správy soukromé. Je-li však cíl a záměr subjektu povahy veřejné, jde o správu veřejnou. Druhá odlišnost mezi oběma je charakterizována vázaností subjektu, neboli nositele správní činnosti, právním řádem. Při soukromém spravování je subjekt při výběru nástrojů a prostředků pro svou činnost volný, správa je vymezená právním řádem pouze negativně, tj. ve smyslu zásady “co není zákonem zakázáno, je dovoleno”. Subjekt spravuje téměř výlučně podle svého uvážení. Naproti tomu u spravování veřejného je vázanost subjektu správy právním řádem mnohem silnější, smí vykonávat vlastně pouze to, co je mu právním předpisem výslovně uloženo, a to v rámci své pravomoci a příslušnosti. Projevem je převažující dispozitivní charakter norem v předpisech správy soukromé a kogentnost ustanovení v normách správy veřejné. Třetí odlišnost mezi správou soukromou a správou veřejnou spočívá v samotných subjektech, jež správní činnost vykonávají. V rámci správy soukromé jde o osoby se soukromoprávním postavením, tedy fyzické a právnické osoby, správu veřejnou zajišťují veřejnoprávní subjekty, kterými je třeba rozumět především stát a státní orgány, veřejnoprávní korporace, ale rovněž další soukromoprávní osoby, jimž je výkon veřejné správy státem svěřen.

Prakticky však platí, že rozlišení mezi správou soukromou a veřejnou není natolik jasné a jednoduché, jak jsem ho zde popsala. V souvislosti s novými tendencemi se stále mění okruh věcí spadajících do oblasti veřejných a soukromých cílů. Zejména u samosprávných korporací, tedy obcí a krajů, je zřetelnost hranice veřejné versus soukromé velmi malá. Řešením by mohlo být hledat a najít nová kriteria rozlišování veřejného a soukromého, nejspíše spojená s pojmy veřejný zájem a veřejný úkol (2).

V souvislosti s výkladem pojmů a objasňováním veřejnosprávní činnosti je důležité zmínit její kořeny. Veřejná správa vychází z několika principů: zejména principu ústavnosti, zákonnosti a legitimity. To znamená, že při výkonu veřejné správy je třeba se řídit a vycházet z Ústavy České republiky a dalších ústavních zákonů a dodržovat veškeré zákony v daném čase na našem území platné a účinné. V neposlední řadě je k řádnému výkonu veřejné správy zapotřebí, aby subjekty byly k takové činnosti oprávněny. Nejsou to ovšem pouze principy výše zmiňované, které musí dobrá správa respektovat. Je tu celá řada dalších zásad, zcela nezbytných pro zajištění optimálního stavu veřejné správy: např. zásada spolehlivosti a předvídatelnosti ve veřejné správě, zásada transparentnosti a otevřenosti, zásada odpovědnosti konkrétních osob, zásada co nejvyšší míry efektivity a účinnosti (3), zásada informovanosti, zásada proporcionality, zásada právnosti, rovnosti před správními úřady, obrany před nesprávným rozhodnutím (4) atp.

V teorii i praxi se běžně užívá členění veřejné správy podle jejích vykonavatelů. Charakter subjektů správní činnosti ve veřejném zájmu je velmi rozličný, při výkonu lze vypozorovat dvě základní složky. Je to správa vykonávaná státem a státními orgány, obecně označovaná pojmem státní správa, a její protějšek, tedy správa vykonávaná ostatními subjekty odlišnými od státu, pro niž se vžil pojem samospráva. Výklad obou pojmů podávám dále.

Jak již sám pojem vypovídá, je státní správa, jako nedílná součást veřejné správy, odvozena od podstaty, poslání a postavení státu, existuje na mocenském základě. Umožňuje prakticky realizovat státní moc v jejích různých formách, je jedním z druhů výkonné činnosti státu. Splývají v ní prvky řídící (snaží se prostředky právního řádu o dopředu naplánovaný posun ve společenských vztazích) a ochranně-regulační (usiluje o udržení dosaženého stavu, případně o nápravu stavu nežádoucího, odchylujícího se v jakémkoli směru od stanoveného cíle).

Státní správa je především činností podzákonnou, prováděcí a nařizovací. Je ve svých základech ohraničena zákony, kterými se ovšem pouze neřídí, ale které také provádí. Tato funkce státní správy je úzce spjata hlavně s oprávněním vydávat normativní správní akty s právní závazností pro subjekty, kterým jsou adresovány. Činnost státní správy je zaměřena dovnitř i vně vlastního systému. Vnitřní oblast činnosti se soustřeďuje na organizaci a také realizaci a garanci fungování celého systému. Hlavní oblastí činnosti státní správy je jednání vůči adresátům správní činnosti, tzn. vůči fyzickým a právnickým osobám.

Subjektem státní správy je stát, orgány státní správy, jež vykonávají veškerou aktivitu jménem státu, dále pak veřejnoprávní korporace, jejich orgány a jiné subjekty, jimž byl výkon státní správy svěřen. Tyto subjekty jsou uspořádány do hierarchických struktur, ve kterých důsledně platí zásady nadřazenosti a podřazenosti.

Naopak samosprávu lze pojmout jako jakýsi protipól státní správy. Je vlastně činností směřující k dosažení vytyčeného cíle, kterou ovšem vykonávají subjekty odlišné od státu, tedy subjekty se samostatným postavením, mající korporativní charakter, jež jsou záměrně decentralizované povahy. Jsou nazývány veřejnoprávními korporacemi.

Ve svých základech se samospráva výrazně liší od státní správy. Rozdílné jsou kromě postavení subjektů také prostředky, metody i formy činnosti samosprávy – jsou totiž založeny na svém nestátním charakteru, čímž je ještě zdůrazněn hlavní rys samosprávy, a to správa sebe sama. Samosprávné subjekty mají samy jak rozhodovací, tak výkonnou pravomoc, řídí se vlastními normami (které také provádí), navenek vystupují v právních vztazích zcela samostatně. Jednoduše řečeno zcela splývá objekt i subjekt správy (5). Státní správa a samospráva fungují jako partneři a výkon veřejné správy zajišťují společně. Je častým jevem, že samosprávný orgán vykonává mimo vlastní činnosti také činnost ve státním zájmu, tedy státní správu. Děje se tak ale pouze v případě, že je na něj výkon státní správy přenesen. V těchto případech je pak tento subjekt povinen dodržovat veškeré zásady platné pro výkon státní správy. Samospráva a státní správa nejsou však partnery rovnocennými. Samospráva je totiž vždy vykonávána na základě omezení oblastí činnosti státní správy a v poměru k ní je činností závislou – sama nedisponuje ochrannými prostředky k zajištění realizace všech úkolů v souladu se základními zásadami dobré správy, tedy prostředky státního donucení. Proto lze ke vztahu samosprávy a státní správy říci, že první nemůže existovat bez druhé, zatímco naopak je to docela možné (6).

Veřejná správa je svým charakterem zcela specifickou činností, jež se odlišuje od ostatních činností spojených s výkonem veřejné moci. Jak bylo řečeno již dříve, hovoříme v této souvislosti o tzv. negativním vymezení správní činnosti. Jeho podstatou je hledání a popisování institutů, jimiž se správní činnost odlišuje od zákonodárství, soudnictví, vlády a naopak, čím se tyto tři projevy dělby veřejné moci liší od správy.

Zákonodárství určuje v základních rysech oblast a prostředky působení veřejné správy ve společnosti, vymezuje tedy právně rámec jejího fungování. Vzhledem k zákonodárství je pak veřejná správa činností podzákonnou a prováděcí, normotvorná pravomoc svěřená orgánům státní správy je jen sekundární, odvozuje svůj původ od zmocnění obsažených v zákonech. U samosprávy je tomu jinak, ta je oprávněna vydávat obecně závazné právní předpisy, jež mají v místě stejnou právní sílu jako zákony. Vztah zákonodárství a veřejné správy je ale vzájemný, veřejná správa oproti zákonodárství disponuje tzv. zákonodárnou iniciativou, tedy výrazně se podílí na tvorbě právních předpisů a má tak možnost vlastní rámec fungování do jisté míry ovlivnit. Tím mám na mysli fakt, že jedině Parlament České republiky je z Ústavy České republiky oprávněn přijímat zákony. Vykonavatelé veřejné správy povětšinou pouze navrhují změny, ale pravdou zůstává, že nezřídka jejich snažení vyústí v přijetí nového zákona.

Soudnictví je aktivitou státní moci, jež zajišťuje aplikaci, tj. provádění zákonů a dalších právních předpisů k tomu určenými osobami. Těmito osobami jsou nezávislé soudy, jejichž soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejichž nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Od veřejné správy se soudnictví liší právě postavením svých subjektů, které jsou na sobě závislé, často i hierarchicky provázané. Navíc, pokud se týká samotné činnosti soudů a orgánů veřejné správy, lze obecně říci, že akty vydávané soudy jsou převážně povahy deklaratorní (tedy pouze konstatující, že nějaký právní stav existuje nebo neexistuje), zatímco akty orgánů veřejné správy mají konstitutivní charakter (zakládají, mění, ruší právní vztahy). Správně také poukazuje prof. Hendrych na fakt, že soudnictví jedná na základě podnětu, z pozice autoritativního a na věci nezainteresovaného nachazeče právního stavu, ale veřejné správa jedná z vlastní iniciativy a ve vlastní věci (7).

S novými trendy a tendencí rozšiřovat veřejnou správu na další oblasti se objevují originální názory na vztah moci výkonné a veřejné správy. Správní činnost je činností výkonného charakteru, a proto je poměrně správná i úvaha o tom, že moc výkonná zastoupená podle Ústavy České republiky vládou, jako vrcholným orgánem, je ve vztahu k veřejné správě činností nadřazenou a řídící, která spočívá v organizaci úkolů a zajišťování vedení včetně metodické a jiné pomoci. Je ale nutno dodat, že vláda není bezvýhradně nadřazena všem oblastem výkonu veřejné správy, ale pouze těm, ve kterých lze hovořit o státní správě. V ostatních oblastech má vláda pouze dílčí pravomoci omezené právním řádem.

Úkoly veřejné správy jsou značně proměnné v závislosti na čase a také na prostoru. Podle charakteru plněných úkolů spadá činnost veřejné správy do resortů. Do velké míry souvisí pojem úkol s pojmem veřejné blaho, veřejný zájem. Hlavním cílem veřejné správy je totiž pečovat o blaho občanů a zajišťovat plnění veřejných úkolů tam, kde chybí iniciativa soukromého sektoru, a také hledat cesty, jak přitáhnout pozornost soukromých subjektů k plnění veřejných úkolů. Pojem veřejný úkol, veřejný zájem, veřejné blaho mají proměnlivý obsah, podléhají historickým a společenským změnám. Jejich obsah se vyvíjí současně s potřebami té které společnosti v tom kterém časovém úseku. Lze říci, že jde o cíle, kterých má být dosaženo v souvislosti s aktuálními potřebami a ambicemi skupiny lidí tak, aby se jejich pozice vylepšila a přizpůsobila nově vznikajícím požadavkům občanské společnosti.

Pojem kontrola je pro veřejnou správu pojmem imanentním, který k ní patří zcela neodmyslitelně a je pro ni fakticky i prakticky nepostradatelný. V moderním pojetí je jednou ze záruk zákonnosti, zajišťuje tedy, aby veřejná správa pracovala v mezích právního řádu a po právu. Cíle systému záruk spočívají v přímém dodržování předpisů subjekty veřejné správy a poskytování ochrany ostatním subjektům, jež mají s veřejnou správou co do činění. Systém záruk zákonnosti je poměrně rozsáhlý, stát prostřednictvím těchto prostředků demonstruje svoji mocenskou funkci a dbá, aby veřejná správa fungovala kvalitně a bez chyb v rámci stanoveném právním řádem, v souladu s formulovanými principy dobré správy. Kontrola ve veřejné správě není však jedinou zárukou zákonného působení veřejnosprávních subjektů, existuje jich celá řada.

Samotné slovo kontrola pochází z francouzského contrôle, což znamená “rolí proti roli” a vyjadřuje vlastně úmysl porovnat dva svitky papíru, položky, jež by se měly navzájem shodovat (8). V odborné literatuře i v běžné praxi je možné se setkávat také s různými dalšími pojmy, které vyjadřují kontrolu v nejširším slova smyslu: dozor, inspekce, dohled, přezkum, zkouška, revize, aj. Bývají užívány nejednotně, terminologie v této oblasti je roztříštěná.

Kontrola je chápána v obecné rovině jako lidská činnost, jejímž cílem je zjistit skutečně vzniklý stav věcí a zhodnotit jej se stavem, kterého mělo být dosaženo. Je tedy aktivitou spočívající v porovnávání reálu s tím, co mělo býti. Mezi samotným zjištěním a hodnocením se ale nachází ještě několik důležitých fází. Je třeba popsat realitu, zjistit také příčiny případných odchylek od žádaného stavu, působit k nápravě narušeného stavu a posléze také vyvodit odpovědnost konkrétních osob. Proto se hovoří o zjišťovací, pozorovací, ověřovací, hodnotící a nápravné funkci kontroly (9), dle mého názoru je vhodné pro úplnost k nim připojit i funkci odpovědnostní. Platí totiž, že pokud má být kontrola kvalitní a hlavně dostatečně účinná, je třeba pro kontrolovaný subjekt vytvořit jakýsi motivační systém, a to například tím, že kontrolující subjekt kontrolovaného buď ocení (odměna), nebo naopak pokárá (trest).

Někdy je možné se setkat s pohledem, který se na kontrolu zaměřuje z časového hlediska. To je pak možné rozlišit kontrolu předběžnou, průběžnou, následnou. Předběžná kontrola se realizuje před započetím uskutečňovaného veřejnosprávního záměru, soustředí se na ty oblasti, kde je výkon správní činnosti spojen s mimořádně citlivými situacemi, kde je nutné dbát zvýšené pozornosti a kde to vyžaduje veřejný zájem. Kontrola průběžná je vykonávána v průběhu správní činnosti samé, může být i opakovaná, nebo dokonce pravidelná. Její nespornou výhodou je to, že bezprostředně po kontrole a odstranění nedostatků lze pokračovat ve správní činnosti, tentokrát již ale kvalitně a v souladu se stanoveným cílem. Následná kontrola porovnává skutečný stav se chtěným až po zrealizování celého záměru. Jednotlivé časové fáze kontroly mohou volně přecházet jedna ve druhou nebo na sebe zcela plynule navazovat.

Kontrolní činnost je z hlediska teorie poměrně rozsáhlým tématem, proto mnozí autoři dávají přednost dělení kontrolní činnosti podle různých aspektů do skupin, čímž kontrolu druhově rozlišují. I já jsem toho názoru, že z logických důvodů má smysl provádět členění kontroly, a to podle její zaměřenosti na kontrolované subjekty, podle vztahu subjektu a objektu kontroly, podle obsahu kontrolních činností, pravomocí kontrolovaného subjektu, podle výše zmiňovaného časového hlediska, atd.

Nejčastěji se užívá dělení na kontrolu vnitřní (interní) a vnější (externí). Kontrolu vnitřní provádí subjekty kontroly uvnitř systému veřejné správy, řadíme sem kontrolu v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti, tzv. služební dozor a v rámci něho vrchní dozor, dále pak je do vnitřní kontrolní činnosti řazen také odborný dozor a státní dozor, oba realizované na základě zákona. Kontrola vnější v sobě zahrnuje kontrolu státními orgány mimo systém veřejné správy, kontrolu občanů a fyzických a právnických osob, jako nestátních subjektů a naposledy kontrolu prostřednictvím orgánů veřejné správy, tzv. správní dozor (10).

Další dělení se děje podle prostředků, jimiž subjekt kontroly disponuje vůči kontrolovanému. Kontrolující je buď oprávněn přímo zasahovat do činnosti kontrolovaného, tj. činit nápravná opatření a ukládat případné sankce, nebo je jeho pravomoc omezena na pouhé zjištění závadného stavu a odchylku od původního záměru. Možné je rovněž členění podle hierarchické vázanosti subjektů. Jsou-li subjekty vázány, jde o resortní, nebo dokonce instanční kontrolu, která se uplatňuje především tam, kde jsou vydávány rozhodnutí a jiné individuální správní akty, jimiž se zasahuje do práv a povinností jejich adresátů.

Vhodné je si uvědomit, že některé správní orgány vykonávají výlučně kontrolní činnost, jsou specializovanými kontrolujícími (např. Nejvyšší kontrolní úřad), u jiných je kontrola pouze dílčí pravomocí, mimo ni se zaměřují také na jiné aktivity (např. okresní úřady až do konce jejich působnosti). V návaznosti na pozitivní právní úpravu sledujeme pojmy parlamentní, soudní, státní, finanční a jiná kontrola.

Pro shrnutí výše řečeného uvádím: kontrola ve veřejné správě plní celou řadu úkolů a funkcí - především se zaměřuje na zajišťování zákonnosti v činnosti veřejné správy. Zjišťuje tedy (a posléze také hodnotí), do jaké míry jednání subjektů veřejné správy naplňuje požadavek souladu této činnosti s právním řádem v daném čase a místě platným. Pojem “soulad s právním řádem” je pojmem poměrně širokým. Je třeba jím rozumět nejen soulad s ústavními zákony a zákony, ale i právními předpisy nižší právní síly a předpisy územní samosprávy vydávanými v rozsahu její samostatné působnosti, jež mají na daném území právní sílu zákona. Právě v souvislosti s kontrolou zákonnosti je často užíván pojem kontrola v užším slova smyslu.

Kontrola ve veřejné správě se ale může soustředit také na jiné, a jistě neméně důležité, aspekty veřejnosprávních činností. Může jít například o kontrolu hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti veřejné správy, může jít o kontrolu informovanosti a vzdělanosti pracovníků veřejné správy, je však možné zaměřovat kontrolu také na jiné vlastnosti veřejné správy a jejích vykonavatelů tak, aby byl zaručen vysoký standart jejich působení. V tomto směru se hovoří o kontrole veřejné správy v širším slova smyslu.

V moderním pojetí se do kontrolní činnosti neřadí pouze činnosti související s výše uváděnými funkcemi kontroly, tedy funkcí zjišťovací, pozorovací, hodnotící, nápravnou odpovědnostní, ale je třeba k ní přiřadit také činnost poradenskou a tzv. metodickou pomoc, jejichž význam výrazně narůstá v souvislosti s probíhající reformou veřejné správy. Právě v návaznosti na převládající systém práce kontrolujícího subjektu lze rozeznávat několik modelů kontrolní činnosti. Je-li kontrolní orgán spíše partnerem, akcentuje-li kontrolní činnost s tzv. zpětnou vazbou a silnými informačními toky mezi kontrolovaným a kontrolujícím, hovoří se o informačním modelu kontroly. Naopak, je-li z činnosti kontrolního orgánu patrná snaha o zdůraznění jeho mocenské pozice, a to společně se zavedením systému příkazů a hodnotících standardů, jde o model represivní (odchylka od žádaného je sankcionována), nebo ovládací (vůlí kontrolujícího je aktivně se podílet na činnosti kontrolovaného). Někde mezi modelem informačním, represivním a ovládacím leží model regulační, který je charakteristický tím, že kontrolující sice zasahuje do činnosti kontrolovaného, ale děje se tak v předem stanovených časových intervalech a věcných oblastech, a to aniž by zveličoval své mocenské postavení (11).

Veřejná správa není ve většině států vykonávána centralizovaně. V současnosti převládá názor, že veřejnou správu je třeba realizovat v souladu s organizačními principy decentralizace a dekoncentrace. To v praxi znamená, že správní úkoly, pravomoc, ale i odpovědnost jsou delegovány centrem na nižší úroveň. Dalším důležitým organizačním principem, který se ve vztahu k tendenci směrovat veřejnou správu od centra na tomto procesu podílí, je princip územní, jehož podstatou je výkon správní činnosti určenými subjekty v jistém územním obvodu. Na základě územního aspektu pak rozlišujeme správní orgány ústřední a místní.

Veřejná správa je potom vykonávána jednak jako správa z centra, ale také jako správa na územní úrovni. Vžilo se užívání pojmu územní správa, jde o pojem poměrně široký, vyjadřuje správu se zřetelem k určitému území, a to ať už je jeho rozloha jakákoli. To vede odborníky k tomu, že se v souvislosti s organizací na základě územního principu raději užívá pojmu správa místní, což je pojem pro tento institut mnohem výstižnější. Vyjadřuje správu vykonávanou na té nejnižší úrovni, to je na úrovni, která leží co nejblíže občanům.

Právě v blízkosti občanům spočívá hlavní výhoda místní správy - veřejná správa by obecně jako činnost měla být především službou občanům (12) a tu nelze vykonávat k jejich spokojenosti, ani podle jejich představ, jestliže se nepřenese z centra (které je požadavkům a poptávce občanů naprosto vzdáleno) na úroveň nižší, tj. do obcí, případně krajů. S touto problematikou také úzce souvisí zásada subsidiarity ve veřejné správě, tedy zásada vyjádřená i v mezinárodních dokumentech (13), jež upřednostňuje správu nižších územních celků před správou celky vyššími, a územně rozsáhlejšími. Zásada subsidiarity je však do jisté míry omezována hlediskem účelnosti a hospodárnosti. Tato hlediska je sice potřeba respektovat, ať už správu vykonává kterýkoli subjekt, ovšem v případě, že je správou pověřen jiný než nejnižší stupeň správy, platí tato povinnost několikanásobně.

Jak bylo již v předchozí kapitole řečeno, je pojem místní správa pojmem zahrnutým v tzv. správě územní, přičemž jej použijeme, pokud chceme hovořit o územní správě na menším území. Nejde o osamoceně stojící institut, je třeba jej posuzovat v návaznosti na to, co již bylo uváděno o veřejné správě vůbec. Místní správa je v tomto ohledu opět jakousi lidskou činností, obecně nazývanou spravování, vykonávanou za určitým cílem, a to v mezích právního řádu. Cíl místní správy je ovšem zcela specifický, vázne na určitém malém území a zaměřuje se na uspokojení potřeb skupiny osob, jež mají vztah k jistému místu. Objevuje se nám zde vlastně několik limitujících prvků místní správy, a to omezení v podobě cíle, omezení dané územím, omezení založené na vůli a chtění osob na daném území se vyskytujících, tedy omezení v podobě tzv. osobního prvku a omezení dané právním řádem (14). Místní správa je reakcí na rozdílné potřeby, zájmy a cíle v jednotlivých oblastech a místech, které je možno teoreticky i prakticky oddělit od potřeb, zájmů a cílů celé společnosti, potažmo pak především centra.

Místní správa je součástí správy veřejné, někteří autoři hovoří o místní úrovni veřejné správy a vysvětlují pojem místní správa jako pojem a contrario k pojmu správa centrální (15). Stejně jako veřejná správa se dělí na státní správu a samosprávu, lze i pojem místní správa považovat za pojem dvojobsažný. Zahrnuje jak výkon státní správy, tak výkon samosprávy, a to v tom smyslu, jak o nich bylo pojednáno výše, přičemž obě tyto činnosti jsou vykonávány vedle sebe zpravidla jedním subjektem. Uspořádání místní správy si lze obrazně představit jako dvoukolejný systém, ve kterém je jedna kolej věnována státní správě a druhá kolej samosprávě. Veřejnoprávní korporace pak jako vlak jezdí po obou kolejích, ale pokaždé se řídí jinými pravidly.

Z výše uvedeného logicky plyne, že místní správa se stala zcela nepostradatelným prostředkem pro realizaci správní činnosti s ohledem na prvek územní a také na prvek korporační. Vztah prvku územního a místní správy byl dostatečně vysvětlen již výše. Pokud jde o souvislost prvku korporačního a místní správy, je třeba zdůraznit, že výkon místní správy zajišťují veřejnoprávní korporace, v právních předpisech nazývané jako územně samosprávné celky, jež mají Ústavou zaručeno právo na samosprávu. Do této samosprávné činnosti může stát územně samosprávným celkům zasahovat jen tehdy, je-li to nutné k ochraně zákona, a to vždy způsobem, který zákon stanoví. Naopak, jde-li o výkon státní správy, podléhají tyto subjekty zásahům státu mnohem více.

V souvislosti se vznikem krajského zřízení je třeba vyložit také pojem regionální správa. Je to pojem vzcházející obdobně jako místní správa z organizačního principu územního, orientuje se ale nikoliv na nejnižší úroveň, jak tomu je u správy místní, ale na úroveň o stupeň vyšší než správa místní. Zahrnuje správní činnost vykonávanou ve vyšších územně samosprávných celcích, tedy krajích. O ostatních aspektech regionální správy lze říci totéž, co o správě místní.

Česká republika je evropskou zemí, a proto je pro ni zcela přirozené, že se jí velmi významně dotýkají události, jež se v posledních několika desetiletích staly hlavní evropskou prioritou. Česká republika se od politických změn proběhnuvších v devadesátých letech stává naprosto nevyhnutelně subjektem četných harmonizačních procesů v oblasti evropské legislativy a do popředí zájmu jejích představitelů se dostává slaďování českých právních předpisů s předpisy evropskými. Děje se tak prostřednictvím členství České republiky v mezinárodních organizacích, ale významnou roli zde sehrává také fakt, že se Česká republika stala přidruženým státem Evropské unie (16). Účinky přidružení nastaly dne 4. 10. 1993 na základě uzavření tzv. asociační dohody, z níž mimo jiné plyne České republice povinnost harmonizovat svoje právní předpisy s předpisy Evropských společenství.

Právě vzhledem k začlenění České republiky do struktur Evropské unie a rozvíjející se myšlence regionální správy bylo třeba se legislativně zaměřit na postavení subjektů veřejné správy působících na úseku regionálního rozvoje. Tento problém vyřešil zákon č. 248/2000 Sb., o regionálním rozvoji, ve znění pozdějších právních předpisů. Regiony, které obdrží především finanční podporu, vybírá Ministerstvo pro místní rozvoj, jež je také hlavním subjektem v oblasti regionálního rozvoje. Provádí koordinační činnost, kontroluje a zabezpečuje celý program regionálního rozvoje a je jakýmsi jeho garantem. Dalšími subjekty, jež v této oblasti vystupují, jsou kraje a obce, a to včetně obcí s pověřenými obecními úřady a obcí s rozšířenou působností. Finanční prostředky pro tyto programy plynou z fondů Evropské unie, přičemž tyto fondy jsou základními nástroji pro uplatňování regionální politiky Evropské unie (17). V této souvislosti je třeba zmínit také fakt, že vůči kandidátským zemím pro vstup do Evropské unie (tedy i vůči České republice) zahájil svou poradní činnost Výbor regionů. Nejprve organizoval semináře, posléze se mu podařilo proniknout k přidruženým zemím více formálně prostřednictvím Rady přidružení fungující na základě již výše uvedené asociační dohody mezi Českou republikou na straně jedné a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé.

Místní správa po celé Evropě funguje na základě společných principů, které jsou dány dlouhodobou snahou evropských států o její sjednocení. Tento proces byl završen 15. 10. 1985, kdy byla členskými státy Rady Evropy ve Štrasburku přijata Evropská charta místní samosprávy (dále jen Charta).

Již ve čtyřicátých letech minulého století se začaly objevovat myšlenky o vytvoření Unie starostů a Unie obcí Evropy, po jejichž vzniku byl vytvořen první dokument v této oblasti, a to tzv. Charta svobody obcí. Později byl Stálou konferencí místních a regionálních mocí (jde o orgán fungující v rámci Rady Evropy) sestaven návrh zásad místní správy, který po několika úpravách vykrystalizoval v poslední verzi Charty (18). Výbor ministrů Rady Evropy nejprve zvažoval, zda tento dokument přijmout jako pouhé doporučení pro členské státy, nebo zvolit formu smluvní. Nakonec se rozhodl pro úpravu těchto vztahů formou mezinárodní smlouvy (19), k níž přistoupila většina evropských států včetně České republiky, která Chartu podepsala 28. 5. 1998.

Charta je výrazem všeobecně uznávaného demokratického principu, jež vyjadřuje jednak právo občanů podílet se na správě věcí veřejných a pak také zaručuje místní správě základní a nepostradatelné místo v demokratické společnosti. V našem právním řádu má místní správa vyhrazeno své místo v čl. 8 a 99 Ústavy, další úprava je provedena zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších právních předpisů. Pokud jde o krajské zřízení upravené zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších právních předpisů, není dosud přijat žádný mezinárodní dokument podobného charakteru jako je Charta - de lege ferenda by bylo vhodné i v této oblasti provést slaďovací práce s evropskou legislativou (20).

Pojem místní správa Charta vykládá jako “právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných”, přičemž toto právo mají vykonávat rady nebo shromáždění, jejichž členy zvolí obyvatelé na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva tajným hlasováním. Pro činnost orgánů místní samosprávy platí pravidlo, že se zabývají všemi záležitostmi, které nejsou z jejich působnosti vyňaty či svěřeny jiným orgánům, a dále je činnost vykonávána podle (s tímto pravidlem blízce související) zásady subsidiarity. Jejím základem je rozdělení úkolů, působnosti i odpovědnosti za určitou oblast mezi různé horizontální úrovně společnosti a je prosazováno pravidlo: jednotlivé úkoly nejprve řeší článek nižšího stupně, pouze tehdy, pokud úkol nezvládne, nebo není schopen kvalitně zastat, převezme úkol článek o stupeň vyšší a jeho místo nahradí. Teprve jestliže není možné úkoly splnit ani na základě samosprávy vyššího stupně (např. regionální), nastupuje státní správa. Tento postup lze teoreticky aplikovat na kterékoli úrovni správní činnosti. Prakticky pak postup v mezích našeho právního řádu vypadá následovně: obec v rámci samosprávného působení vykonává vše, na co takzvaně stačí, to, co není schopna zajistit sama v rámci samosprávy, patří do samosprávného působení kraje a nakonec to, co není sto zabezpečit ani kraj, vykonává státní správa, přičemž její výkon je svěřen opět vedle centra také územním orgánům, jež mají povinnost vhodným způsobem konzultovat důležité otázky s místními společenstvími, pokud se jich tyto otázky týkají. Tento systém má další výhodu - tam, kde je pravomoc přenesená z ústředních či regionálních orgánů na místní společenství, se těmto společenstvím povoluje přizpůsobení jejího výkonu podle svého uvážení místním podmínkám.

Charta se ve svých ustanoveních věnuje také problematice ochrany hranic místních správních jednotek, nebo se zabývá strukturou místních společenství a lidskými zdroji v této oblasti působícími. Jde zejména o závazky zajištění podmínek pro činnost volených zástupců tak, aby umožňovaly svobodný výkon jejich funkcí, závazek stanovit pravidla pro neslučitelnost některých funkcí, nebo závazek zajištění dostatečné finanční náhrady výdajů s touto činností spojených. Pro lidský zdroj v oblasti místní správy se pak Česká republika zavazuje zajistit možnosti zvyšování kvalifikace, profesního růstu a přiměřeného finančního ohodnocení (21). Důležitou částí Charty je část věnovaná financování činnosti místních společenství. Společenství disponují vlastním majetkem a mohou s ním volně nakládat. Alespoň část příjmů společenství tvoří místní poplatky a daně. K tomu navíc společenství dostávají dotace od státu, které nejsou vázány na konkrétní projekty a mají zajistit ochranu finančně slabších subjektů. Další ustanovení Charty jsou zaměřena na garanci jiných práv a povinností místních společenství, mezi než je řazeno právo se volně sdružovat, právo na svobodný výkon pravomocí a dodržování principů místní samosprávy zakotvených ve vnitřním zákonodárství České republiky, včetně garance práva se obracet na soudy (22).

Místní správa byla až doposud v této práci pojímána jako zcela bezobsažný institut, kterému teorie dala pouze jakési hrubé rysy. Je třeba říci, že místní správa je pojmem, jenž zahrnuje celou řadu činností. Vývoj místní správy na našem území prošel celou řadou zásadních změn. Problematika místní správy sahá daleko do historie, obecní zřízení v podobě téměř takové, v jaké je známe i dnes, fungovalo již v Rakousku-Uhersku. Nyní se Česká republika člení na obce (neboli základní územní samosprávné celky) a kraje (neboli vyšší územní samosprávné celky), které jsou územními společenstvími občanů, jež mají právo na samosprávu a pro něž zákon stanoví, kdy jsou správními obvody. Oba typy těchto samosprávných celků jsou spravovány zastupitelstvem. Jsou veřejnoprávními korporacemi, mohou vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Stát do jejich činnosti smí zasahovat jen způsobem stanoveným zákonem a to tehdy, vyžaduje-li to ochrana zákona. Samosprávné celky vykonávají také činnost, která spadá svým charakterem do státní správy, ale děje se tak pouze tehdy, stanoví-li tak zákon.

Jak je z výše uvedeného patrné, jsou samosprávné subjekty nadány nejen samosprávnou pravomocí, ale stát na ně může přenést také část své působnosti, a to formou obecně závazného právního aktu, tedy zákona. Proto se v souvislosti s obcemi a kraji hovoří často o výkonu samostatné a přenesené působnosti. Fakt, že stát na tyto subjekty "odvalí" část břemene, které sám nese, má řadu výhod. V souvislosti s debatami na téma reforma veřejné správy se především zdůrazňuje hledisko dosažitelnosti veřejné správy občany a naopak také občanský zájem podílet se na veřejné správě. Nemalý význam pak samozřejmě sehrává také otázka efektivnosti, racionálnosti, demokratičnosti a všudypřítomná otázka financování. Je pravdou, že právě kriterium kladoucí důraz na občana způsobuje, že se ve veřejné správě obecně usiluje o nalezení optimálně velkého územního celku, jenž by byl schopen všechny tyto požadavky zabezpečit. Do popředí se dostávají více či méně odborné polemiky o tom, zda dbát při jejich konstrukci více hlediska počtu obyvatel, nebo se soustředit jen na velikost území a potažmo tak i počítat s jejich zažitou a historicky danou funkčností - odtud četné diskuse o zanikajících okresech a nově vytvářených obcích s rozšířenou působností (23).

Pojem působnost provází na každém kroku nejen místní správu. Na úvod této kapitoly by bylo třeba vysvětlit, co tímto pojmem rozumíme. Lze říci, že působnost vyjadřuje okruh právních a jiných společenských vztahů, kterými se subjekt při své činnosti zabývá a jež jsou mu k výkonu svěřeny (působnost věcná). Působnost můžeme vykládat také se zřetelem na hledisko prostorové či územní (působnost prostorová, nebo také územní), či hledisko okruhu osob, vůči nimž působí (působnost osobní). Pro úplnost přiřazuji také působnost s ohledem na dobu působení subjektu (působnost časová) a tzv. působnost funkční, jež určuje, který subjekt rozhoduje v první instanci, který rozhoduje o odvoláních a který o ostatních opravných prostředcích.

Samostatnou i přenesenou působnost můžeme systematicky zařadit do působnosti věcné, protože určují, o které oblasti společenského života (a tak i o které společenské a právní vztahy) bude subjekt pečovat a za které ponese odpovědnost. Veřejnoprávním korporacím - obcím a krajům - je svěřen výkon obojího, vykonávají vedle sebe samostatnou i přenesenou působnost. Při každé z těchto činností se však orientují na jinou oblast společenského života, řídí se také odlišnými pravidly. K tomu, aby bylo možné rozlišit v právní úpravě i při samotném výkonu správní činnosti u jediného subjektu, o který typ působnosti jde, slouží několik vykládacích pravidel. Především je dobré si uvědomit, že hlavním posláním veřejnoprávních korporací obecně je realizovat úkoly v oblasti vlastního spravování, tedy správy sebe sama. Proto by při vyhodnocení pozorování činnosti těchto subjektů měl převažovat výkon samostatné působnosti (24). Navíc platí, že pokud zvláštní právní předpis nestanoví, že jde o přenesenou působnost, patří daný okruh věcí do působnosti samostatné (25). Zákonodárce pro vyřešení tohoto problému zvolil negativní vymezení pomocí jakési zbytkové klauzule, na základě které je možné do samostatné působnosti zařadit celou řadu věcí, možná i takových, které zákonodárce do samostatné působnosti ani původně zařadit nechtěl. “Nutné je ovšem řídit se tím, co zákonodárce vyjádřil, nikoliv vyjádřit chtěl" (26).

Při výkonu samostatné působnosti (vlastně samosprávy) se veřejnoprávní korporace řídí jen právním řádem České republiky. Jinak je jí umožněno nepřihlížet k aktům ústředních a jiných orgánů, jež nemají obecnou právní závaznost. Pro účely vydávání obecně závazných vyhlášek se obce a kraje řídí pouze ústavou a zákony, nemusí tedy brát v úvahu znění prováděcích právních předpisů. Pro rozhodovací činnost těchto subjektů v oblasti samostatné působnosti podle pravidel správního řádu platí povinnost dbát kromě souladu s ústavními zákony, zákony a vlastními obecně závaznými vyhláškami, také názorů orgánů, jež rozhodují o opravných prostředcích proti těmto individuálním aktům.

Veřejnoprávní korporace vykonávají také státní správu. Výkon této agendy nazýváme přenesenou působností. Při této činnosti se obec a kraj řídí nejen právním řádem České republiky, ale navíc jsou také oproti působnosti samostatné vázány usneseními vlády a směrnicemi ústředních orgánů státní správy, byly-li publikovány ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí, jež podle potřeby vydává Ministerstvo vnitra České republiky. Při vydávání nařízení obce a kraje a při rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob spadajících do okruhu jejich působnosti se řídí pouze právním řádem České republiky, vydávají-li v přenesené působnosti také individuální akty, jsou podobně jako při výkonu samostatné působnosti povinny dbát názoru orgánu, jež rozhoduje o opravných prostředcích proti těmto aktům. Pro zajištění přenesené působnosti je veřejnoprávní korporace dotována státem. Stát jí každoročně poskytuje finanční prostředky ze státního rozpočtu. Některé obce jsou natolik malé, že po nich nelze spravedlivě vyžadovat, aby zajišťovaly výkon státní správy samy. Proto je zákonem umožněno, aby za ně tuto agendu vykonával jiný subjekt. Jde o institut pověřených obecních úřadů a úřadů s rozšířenou působností, jež rozhodují v přenesené působnosti pro několik obcí zároveň.

Novinkou v obecním zřízení jsou veřejnoprávní smlouvy, které se zde objevily po jedné z posledních novel. Zákon umožňuje obcím s rozšířenou působností uzavřít mezi sebou písemnou dohodu o tom, že jedna bude vykonávat za jinou část nebo celou přenesenou působnost. Tuto dohodu musí schválit Ministerstvo vnitra České republiky a při jejím sestavování a provádění se užívá podpůrně zásad zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších právních předpisů.

V souvislosti s výkonem samostatné a přenesené působnosti se do popředí dostává zcela přirozeně problematika dozoru. Je žádoucí, aby výkon veřejné správy na místní úrovni probíhal zákonně a v souladu s ostatními principy dobré správy, proto byl vytvořen jakýsi systém, jenž tyto důležité požadavky zajišťuje.

Na úvod bych ráda upozornila na fakt, že tematika dozoru není specialitou vnitrostátní legislativy, ale že se jí zabývají i mezinárodní právní dokumenty. Jako příklad lze uvést Evropskou chartu místní samosprávy (dále jen Charta), jež nejen že předpokládá existenci tohoto institutu, ale hlavně vyzdvihuje jeho význam na úrovni místní správy.

Charta umožňuje výkon dozorové činnosti nad místními orgány pouze stanoví-li tak ústava nebo zákon, tedy zcela v souladu s principy legitimity a legality vůči jejím adresátům i státu a samosprávě (27). Jsou v ní zakotveny výchozí body, od nichž se dozor odvíjí, zejména zásada, že dozoru běžně podléhají právě jen legitimita a legalita činností místních společenství, pokud jde o úkoly, jež byly na tyto orgány přeneseny, lze dozírat také na vhodnost zvolených prostředků. Velmi důležitou roli při dozorování přisuzuje Charta požadavku proporcionality, což v praxi znamená, že je třeba zajistit, aby zásahy dozorčích subjektů do činnosti místních společenství byly co možná nejmenší, a pokud nelze toto kriterium splnit, alespoň přiměřené zájmům, jež mají chránit.

Ztotožňuji se s názorem, že dozorem rozumíme činnost nebo lidské jednání, které spočívá v pozorování a následném hodnocení určitých jiných činností či jevů a případně také v aplikaci prostředků zajišťujících chtěný cíl (28). V tomto směru můžeme rozeznat pouze drobné nuance mezi procedurálním výkladem pojmu kontrola a dozor. Důležitý aspekt dozoru leží v užití prostředků k nápravě, tj. prostředků, jež zajišťují předem zamýšlený účel té které činnosti. Ovšem kromě represivních prostředků v sobě dozor obsahuje také prostředky preventivního charakteru. Dozorčí orgán nejen že následně napravuje nežádoucí stav ve veřejné správě, ale především už jen tím, že provádí svou činnost, působí v tomto směru preventivně. K nejvýraznějším projevům preventivní funkce dozoru lze přiřadit spolupůsobení dozorčího orgánu při výkonu pravomocí dozíraného subjektu (např. schvalování organizačních opatření a jim podobných aktů, oznamovací povinnost atd.) (29). V rámci dozoru lze podobně jako v rámci kontroly zřetelně rozlišit několik fází, dalo by se dokonce říci, že platí obdobně vše, co jsem již dříve napsala o kontrole vůbec. Dozorčí činnost se orientuje hlavně na hledisko zákonnosti, často je tento zcela základní standart hodnocení zjištěného chování ještě rozšířen také o hledisko účelnosti a hospodárnosti.

V pojmu dozor obecně lze najít jistý úsek činnosti, pro který se vžilo označení správní dozor. Jde o takovou činnost, při níž dozorčí orgán realizuje svou dozorčí pravomoc vůči chování jemu instančně nepodřízených subjektů. Uskutečňuje se především ve vnějších vztazích správních úřadů, směřuje vůči fyzickým a právnickým osobám, které nejsou ve vztahu podřízenosti a ani netvoří součást veřejné správy. V naší právní úpravě je koncipován jako věcně specializovaný, tedy zaměřuje se vždy na určitý úsek veřejnosprávní činnosti (typickým příkladem je výkon státního stavebního dohledu, který sleduje ochranu zdraví a života člověka, ochranu životního prostředí, vlastnických práv apod.) (30).

Kromě pojmu správní dozor teorie rozlišuje také pojem státní dozor. Ten je prováděn státem, a to v oblasti samosprávy. Samosprávné celky, jež jsou nadány pravomocí zabezpečovat svou vlastní silou a podle své vlastní vůle chod vlastních záležitostí, jsou dozorovány státem v tom smyslu, aby nevybočily ze zákonem stanovených mezí, v nichž existují, a aby plnily všechny povinnosti zákonem jim stanovené. Tento druh dozoru se uplatňuje jak v samosprávě územní (tzn. v rámci obcí a krajů), tak i samosprávách jiného druhu. Dozor v oblasti veřejné správy je možno členit také jiným způsobem. Lze rozlišit dvě zřetelně se odlišující skupiny dozorové činnosti, a to tzv. vnější a vnitřní dozor. Vnější dozor se realizuje subjekty státu, jež stojí zcela mimo soustavu kontrolovaných orgánů. Bývají zpravidla procesně zcela samostatné a nejsou přímo zainteresovány na výsledku dozoru. Naproti tomu dozor vnitřní vykonávají takové subjekty, jež jsou kontrolními složkami některého z odvětví veřejné správy, případně kontrolními složkami konkrétního správního úřadu. Jsou na rozdíl od první skupiny dozorčích orgánů zainteresovány na výsledku jejich dozorčí činnosti (31).

Dozorčí činnost vykonávají dozorčí orgány, které si můžeme představit jako klasické správní úřady. Jejich postavení a působení v oblasti dozoru vůbec se odvíjí od jejich dozorčí působnosti a pravomoci. Dozorčí působností rozumíme druh, předmět a rozsah dozorové činnosti. Je dána zvláštními normami správního práva, které dozorčí orgán za účelem dosažení cílů a úkolů veřejné správy staví do specifického postavení vůči jiným subjektům, jež mu nejsou hierarchicky podřízeny (32). Tato působnost je v platné právní úpravě označována nejednotně, někdy slovy ”dozor”, ”dohled” nebo ”kontrola”, jindy je dozorová působnost vyjádřena normami nepřímo a musíme ji dovozovat ze smyslu jednotlivých ustanovení. S problematikou dozorčí působnosti souvisí velmi významně dozorčí pravomoc, kterou chápeme jako soubor prostředků, metod, postupů, pravidel apod., s jejichž pomocí dozorčí orgán provádí svoji činnost. Ve smyslu právním jde vlastně o právní prostředky realizace jeho vlastních úkolů - je třeba ale rozlišovat mezi pravomocemi, pomocí kterých dozorčí orgán realizuje svou základní funkci (pravomoci funkční), a pravomocemi, jež pouze základní funkci orgánu doplňují o jiné oblasti působení (pravomoci další).

I dozorčí orgány můžeme diferencovat, přičemž k rozlišení dochází na základě obsahu a vymezení působnosti daného dozorčího orgánu. První skupinu tvoří takové subjekty, které vykonávají dozor jako hlavní nebo jedinou složku své působnosti (dalo by se hovořit o dozorčích orgánech v užším slova smyslu), vžilo se pro ně označení inspekce. Ve druhé skupině jsou subjekty, které mimo dozorčí činnost mají ještě další svěřené úkoly v oblasti veřejné správy a dozorčí činnost je pro ně pouze vedlejší působností (dozorčí orgány v širším slova smyslu). Pro úplnost jen doplňuji, že orgány dozoru mohou mít i jiná postavení. Např. je-li mezi jednotlivými dozorčími orgány dána instanční nadřízenost a podřízenost, hovoříme o vrchním dozoru (33). Specifickou skupinou jsou také ozbrojené sbory, u nichž jde o pořádkový (někdy též nazývaný policejní) dozor. V souvislosti se zaměřením dozoru spíše věcně než personálně se setkáváme s označením technický dozor atp. (34).

Při výkonu dozorčí činnosti vzniká, realizuje se, mění se a zaniká velké množství právních vztahů, jejichž obsahem jsou oprávnění a povinnosti dozorčích orgánů a subjektů, vůči nimž dozorčí činnost směřuje, a to jako účastníků těchto vztahů, případně je sem možné přiřadit také práva a povinnosti třetích osob, jež mají určitým způsobem s danou situací co do činění. Všechna tato práva a povinnosti dozorčích orgánů a dozíraných osob jsou stanovena zákonem. První velkou skupinou práv jsou procesní oprávnění dozorčích orgánů. Pracovníci dozorčího orgánu, kteří vykonávají dozor, jsou oprávněni ke vstupu do objektů a nebytových prostor, na pozemky atp., mají právo tyto objekty také prohlédnout, požadovat vysvětlení či podání informací vztahujících se k předmětu dozoru, a to případně i na technickém nosiči informací. Těmto právům pak samozřejmě odpovídají povinnosti osob, vůči nimž dozorčí činnost směřuje.

Také dozorčí orgány mají celou řadu povinností, které se odvíjejí především od zásady, že při dozoru je třeba vycházet z objektivně zjištěného skutkového stavu věci a v nápravných krocích být přiměřený. Proto je nutné např. dbát nepodjatosti pracovníků dozoru, sesbírání potřebného množství podkladových materiálů a důkazů apod. Zvláštní postavení v oblasti práv a povinností, jež vznikají při výkonu dozorčí působnosti a pravomoci, má skupina oprávnění, prostřednictvím nichž je zajišťována náprava v případě, že výsledek dozorčí činnosti není uspokojivý. Patří sem různé druhy opatření k odstranění nedostatků a sankce v podobě zákazů a omezení činnosti, pokut apod. (35).

Těsně po listopadových událostech roku 1989 bylo možno zaznamenat snahu zákonodárců o likvidaci, či alespoň zřetelné omezení vnějších forem kontrolní činnosti vůbec. Jedním z takových projevů bylo započetí procesu rušení Výborů lidové kontroly, Ministerstva státní kontroly, které pokračovalo zrušením do té doby všeobecně dozorujících prokuratur. Tato reforma byla uspíšena myšlenkou, k níž se přiklonila i velká část odborníků, že vnější kontrola a dozor nejsou příliš účinné (36).

Zákonodárce později znova přikročil k zavedení systému vnější kontroly, resp. dozoru, která se promítá také do dnešní právní úpravy obecního a krajského zřízení. Obecně (a tato slova užívá i zákon) je tento institut nazýván dozorem nad výkonem samostatné a přenesené působnosti obcí a krajů. Teoreticky je náplní tohoto institutu provádění dozoru nad právními předpisy a dalšími opatřeními obcí, krajů a jejich orgánů, ať už je vydávají v samostatné nebo přenesené působnosti, kde se dozor vždy zaměřuje až na následek - dozorčí orgány totiž nejsou vybaveny právními prostředky, jež by jim umožnily, aby zajistily prevenci. Dozorčí orgány v tomto směru zkoumají soulad výše jmenovaných aktů vydávaných obcemi a kraji a jejich orgány se zákonem. Hlediskem, podle něhož se tedy dozorová činnost provádí, je pouze zákonnost, případně soulad s jinými předpisy, výjimečně také usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů.

Jestliže bychom chtěli stručně vyjádřit, jaká oprávnění má dozorčí orgán vůči orgánu dozorovanému při výkonu tohoto druhu dozoru a v jakém pořadí je dozorčí orgán použije, lze říci, že nejprve je nasnadě oprávnění vyzvat dozorovaný orgán k nápravě, poté oprávnění sistovat daný akt dozorovaného orgánu, pokud nedošlo k nápravě, následuje oprávnění podat návrh k soudu na zrušení aktu, případně oprávnění akt zrušit bez předchozího soudního řízení.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 23/2003.

1. Srovnej KOVÁŘ, Jiří: Postavení veřejné správy v systému řízení společnosti, Veřejná správa č. 50/1999, s. 25.

2. Srovnej HENDRYCH, Dušan: Veřejná správa v demokratickém státě, Právo a zákonnost č. 1/1992, s. 81.

3. Srovnej TRNKA, Daniel: Evropské principy veřejné správy, Veřejná správa č. 5/2000, s. 26-27.

4. Srovnej POLIÁN, Milan: Principy dobré správy a zákon o veřejném ochránci práv, Veřejná správa č. 46/2000, s. 21.

5. Srovnej GADASOVÁ, D. – POLIÁN, M.: Správní právo – právní základ veřejné správy, I. díl, Právnická fakulta Univerzity Palackého, Olomouc, 2000, s. 13.

6. Srovnej KOUDELKA, Zdeněk: Právní předpisy samosprávy, Linde, Praha, 2001, s. 21, obdobně též ŠAMALÍK, František: Samospráva a státní správa: součinnost nebo konkurence?, Právník č. 2/1994, s. 103-112

7. Srovnej HENDRYCH, Dušan: Správní právo – obecná část, 4. vydání, C. H. Beck, Praha, 2001, s. 6.

8. Srovnej POMAHAČ, Richard: Průvodce veřejnou správou, ISV nakladatelství, Praha, 1999, s. 64.

9. Srovnej GADASOVÁ, D. – POLIÁN, M.: Správní právo – právní základ veřejné správy, 4. díl, Právnická fakulta Univerzity Palackého, Olomouc, 2000, s. 8.

10. Srovnej POLIÁN, Milan: Úvod do studia správní vědy (vybrané pasáže), Vydavatelství Univerzity Palackého, Olomouc, 1995, s. 51.

11. Srovnej POLIÁN, Milan: Veřejná správa a kontrola, Veřejná správa č. 27/2000, s. 12.

12. Srovnej § 5 odst. 2 zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (zákon o státní službě).

13. Srovnej článek 4 odst. 3 Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy.

14. Srovnej TESAŘ, Luděk: Vybavenost území obcí a cesty standardizace veřejných služeb Modulovým řízením, Veřejná správa č. 46/2002, příloha.

15. Srovnej PRůCHA, Petr: Místní správa – vybrané otázky, Masarykova Univerzita, Brno. 1991, s. 7., obdobně také PRůCHA, Petr: Úvod do problematiky místní správy, Masarykova Univerzita, Brno, 1993, s. 34., nebo také VOPÁLKA, Vladimír: O územní samosprávě, Veřejná správa a právo – Pocta prof. JUDr. Dušanu Hendrychovi k 70. narozeninám, 1. vydání, C. H. Beck, Praha, 1997, s. 79.

16. Jde o mírnou mystifikaci, která je bohužel v běžném styku zcela normální a navíc podporovaná neodborníky z mediálních řad. Evropská unie je totiž pouze zastřešovací organizací, která nemá žádnou právní subjektivitu. Proto nemůže z hlediska práva činit žádné právní úkony, jež by měly nějaké právní účinky. Česká republika a ostatní tzv. přidružené státy smlouvy uzavíraly vždy s Evropskými společenstvími a jeho členskými státy.

17. Srovnej POLIÁN, Milan: Subjekty veřejné správy a regionální rozvoj, Veřejná správa č. 33/2001 Sb., s. 12.

18. Srovnej MRKÝVKA, Petr: Evropská charta místní samosprávy, Aktuální otázky reformy veřejné správy (Sborník příspěvků z konference), Masarykova Univerzita, Brno, 2000,s. 158-159.

19. Srovnej VOPÁLKA, Vladimír: O územní samosprávě, Veřejná správa a právo – Pocta prof. JUDr. Dušanu Hendrychovi k 70. narozeninám, C. H. Beck, 1. vydání, Praha, 1997, s. 78.

20. Rada Evropy již koncipovala dokument nazvaný Evropská charta regionální samosprávy, ovšem tento pro Českou republiku není právně závazný. Viz. POMAHAČ, Richard: Prameny ke studiu správního práva, 1. vydání, Švandrlík, Praha, 1997, s. 215-217.

21. V našem právním řádu tyto závazky provádí zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územně samosprávných celků.

22. Srovnej MRKÝVKA, Petr: Evropská charta místní samosprávy, Aktuální otázky reformy veřejné správy (Sborník příspěvků z konference), Právnická fakulta Masarykovy Univerzity, Brno, 2000, s. 166.

23. Srovnej ZÁŘECKÝ, Pavel: O samosprávě, Správní právo č. 1/1998, s. 335.

24. Srovnej KOUDELKA, Zdeněk a kol.: Zákon o obcích (obecní zřízení) – komentář, Linde, Praha, 2002, s. 23.

25. Viz ustanovení § 8 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších právních předpisů, ustanovení § 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších právních předpisů.

26. Viz KOUDELKA, Zdeněk: Obce a kraje – podle reformy veřejné správy v roce 2001, 2. vydání, Linde, Praha, 2001, s. 79.

27. Srovnej MRKÝVKA, Petr: Evropská charta místní samosprávy, Aktuální otázky reformy veřejné správy (Sborník příspěvků z konference), Právnická fakulta Masarykovy Univerzity, Brno, 2000, s. 163.

28. Srovnej HENDRYCH, Dušan a kol.: Správní právo – obecná část, 4. vydání, C. H. Beck, Praha, 2001, s. 160.

29. Srovnej POŠVÁŘ, Jaroslav: Obecné pojmy správního práva, Československý akademický spolek Právník, Brno, 1946, s. 56, obdobně též HÁCHA, EMIL a kol.: Slovník veřejného práva československého, svazek I., Eurolex Bohemia, Praha, 2000, s. 459.

30. Srovnej HENDRYCH, Dušan a kol.: Správní právo – obecná část, 4. vydání, C. H. Beck, Praha, 2001, s. 163.

31. Srovnej KOUDELKA, Zdeněk a kol.: Zákon o obcích (obecní zřízení) – komentář, Linde, Praha, 2002, s. 250.

32. Srovnej POLIÁN, Milan: Správní úřad, Linde, Praha, 1997, s. 23.

33. Srovnej HENDRYCH, Dušan a kol.: Právnický slovník, 1. vydání, C. H. Beck, Praha, 2001, s. 152.

34. Srovnej HENDRYCH, Dušan a kol.: Správní právo - obecná část, 4. vydání, C. H. Beck, Praha, 2001, s. 164-166.

35. Srovnej HENDRYCH, Dušan a kol.: Správní právo - obecná část, 4. vydání, C. H. Beck, Praha, 2001, s. 166-169.

36. Srovnej KOUDELKA Zdeněk a kol.: Zákon o obcích (obecní zřízení) – komentář, Linde, Praha, 2002, s. 250-251.