s Mgr. Jiřím Kauckým, ředitelem odboru legislativy, koordinace předpisů a kompatibility s právem ES MV ČR

Sněmovní výbory projednávají návrh nového správního řádu Argumenty oponentů si někdy odporují

Čas, který si letos poslanci vymezili k projednání vládní předlohy nového správního řádu, se pomalu blíží ke konci. V současné chvíli se zákonem zabývají sněmovní výbory a na přelomu června a července by měl být projednáván ve druhém a závěrečném třetím čtení. Návrh nového kodexu pro správní řízení předkládá vláda do sněmovny už podruhé. Vloni, těsně před volbami, neprošel hlasováním ve třetím čtení. Prosadit zákon se tehdy nepodařilo ani v pozměněné verzi, kterou v součinnosti s vládními legislativci připravil ústavně právní výbor...

Šlo o obecnou rozpravu v jednom ze dvou výborů, které mají zákon přikázán k projednání. Na obecnou rozpravu navazuje ještě rozprava podrobná, v níž se zákon probírá paragraf po paragrafu. Tam je pak prostor pro vysvětlení některých neobvyklých řešení a nejasností, které mohl návrh vyvolat, a samozřejmě k diskusi nad podněty k pozměňovacím návrhům, které poslanci mohou při druhém čtení vznést. Druhým výborem, jemuž bylo projednání návrhu přikázáno, je výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, který také k návrhu přijme usnesení. Věc nevidím nijak pesimisticky. Dle mého názoru byl výsledek obecné rozpravy v ústavně právním výboru předurčen aktuálním poměrem přítomných poslanců vládní koalice a opozice. Důležité pro mne je, že projekt nového správního řádu stále pokračuje v legislativním procesu.

Mimo jiné právě judikatura správních soudů a Ústavního soudu čím dál víc odhaluje nedostatky současného zákona. Někteří úředníci, když nenalézali řešení v zákoně, rozhodovali dle komentářů, článků v odborném tisku, včetně vašeho týdeníku, nebo dle informací z konzultačních dní. Ti nejméně odpovědní rozhodovali čistě voluntaristicky, navíc zpravidla chybně, a zrušil-li pak soud jejich rozhodnutí z důvodu nezákonnosti, nepovažovali to často za vlastní lapsus, ale prostě za vyjádření jiného právního názoru. Je sice pravda, že současný správní řád si na rozdíl od mnoha jiných procesních norem podržel svoji aktuálnost neobvykle dlouho. To ale bylo mimo jiné dáno faktem, že procesní otázky byly stále častěji upravovány v nových hmotně právních úpravách - pro jednotlivé typy správního řízení. Dle našeho názoru však nelze jít dál cestou hypertrofie zvláštních procesních norem, zejména z důvodu mimořádné nepřehlednosti procesní situace z pohledu občana. V zájmu adresátů veřejné správy bylo vytvořit co možná nejvíc sjednocující, moderní, pružný, obecný a pokud možno bezvýjimečně použitelný správní řád.

Právní postup by měl mít vždy jasná a nezpochybnitelná pravidla v zákoně - jistě i proto, aby se v nich vždy spolehlivě vyznal i právní laik. Vydání nového správního rozhodnutí v téže věci bylo obecně odvozováno z teorie správního práva a specificky upraveno například pro řízení o přiznání sociálních dávek. Takže nejen z logiky věci, nejen z obecné teorie, ale například i přímo ze zákona o státní sociální podpoře vyplývá, že nové rozhodnutí v nové žádosti o přídavek na dítě se vydá, změní-li se rozhodný příjem v rodině. Naším cílem v této oblasti bylo ovšem tento institut zobecnit.

Zákon není psán primárně pro úředníky, ale pro ty, kteří nás platí ze svých daní. Musí jim skýtat právní jistotu – “legitimní očekávání” v procesním smyslu. Tato procesní jistota a omezení prostoru pro úřední “dotváření práva” dává nejlepší ochranu občanovi, jehož práv se uplatňování úřední pravomoci dotýká. Ten samozřejmě není zběhlý v tom či onom oboru správní činnosti. Jednou je v roli stavebníka, podruhé žadatele o koncesi a může se i octnout v situaci daňového dlužníka. Úprava sjednocující postup všude tam, kde je to možné - například pro doručování správních rozhodnutí či pro stanovení procesních lhůt nebo kategorií opravných prostředků, je pro úředníky i občany přehlednější a vede ke zjednodušení a skutečné transparentnosti výkonu státní správy.

S tímto projektem počítají též další připravované základní normy veřejné správy, které by v procesní části měly skutečně řešit jen nezbytné odchylky – například nový stavební zákon, nový zákon o přestupcích, nový archivní zákon.

Samozřejmě, že v době přijetí před třiceti pěti lety mohl být zákon stručnější. Byl šitý přesně pro potřeby správního řízení, jež bylo v rukou státu, nebo na státu zcela závislých subjektů, jimž bylo možno správný výklad oktrojovat. To se dělo prostřednictvím konzultačního sboru pro správní řízení a do jisté míry se dodnes děje na takzvaných konzultačních dnech. Dnes, i když připustíme, že základní osnova zákona - dvojstupňové řízení, stanovení lhůt a podobně, vyhovuje dnešním požadavkům, se po změně právních vztahů stává řízení čím dál více závislé na zvláštních úpravách. A v tom, co neřeší, na individuální úvaze úředníka. Spíše, než v zákoně je pak opora hledána v publikacích s popsanými případy. Jestliže chceme nyní poskytnout preciznější zákon, má logicky širší text. Nehledě na to, že už bylo načase stanovit pevná pravidla i pro některé další postupy při výkonu veřejné správy, jakými je například vydávání potvrzení či osvědčení, uzavírání veřejnoprávních smluv, sporné správní řízení nebo přijímání správních aktů s blíže neurčeným okruhem adresátů – například veterinární opatření, zákaz vstupu do lesa dle zákona o myslivosti a podobně. Zákonnou formu bylo nutné dát i řešení stížností na postup správních úřadů a ochraně před nečinností při výkonu veřejné správy.

V kauzách, které se dotýkají životního prostředí, se postupuje dle zvláštních zákonů, které tuto oblast upravují, kdežto správní řád se používá pouze podpůrně. Je však pravda, že procesních nedokonalostí zastaralé úpravy správního řízení bývá často využíváno k obstrukcím, které poměrně úspěšně blokují nebo alespoň oddalují realizaci některých záměrů, které se ekologickým aktivistům nelíbí. Z jejich pohledu je jakákoliv změna procesních norem změnou k horšímu, neboť nedokonalostí stávající úpravy mají mnohem silnější postavení, než je ve světě obvyklé. Mohou se například brát za procesní práva jiných účastníků, a to teoreticky i proti jejich vůli. Vědí tedy lépe než vy, co je pro vás dobré. K diskreditaci nového návrhu, který procesní situaci obrací z "hlavy na nohy", používají nepříliš objektivní kampaň, o jejíž částečné úspěšnosti svědčí vaše otázka. Paragraf 67 návrhu odvažuje na lékárnických vahách poměr zásad neveřejnosti a veřejnosti v řízení tak, aby na jedné straně byla zajištěna veřejná kontrola správy a na druhé straně nebylo zbytečně ohrožováno soukromí účastníků nebo citlivá data. Článek 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod pro trestní část správního procesu dává každému právo, aby "jeho věc" byla projednána veřejně. Je to právo, a nikoliv povinnost toho, proti němuž se řízení vede. Není to "věc ostatních" účastníků - sousedů či občanských sdružení. Tento princip jsme pouze zobecnili jako doplňkový k výše uvedenému vybalancovanému poměru mezi veřejností a neveřejností. Poctivě je však třeba uvést, že dle našeho názoru je důvod k tomu, aby určitá procesní práva byla vyhrazena jen žadateli. Například pokud dnes o něco žádáte, a pak chcete vzít svou žádost zpět, musejí s tím všichni ostatní účastníci včetně sousedů a občanských sdružení souhlasit, jinak se v řízení pokračuje, což je obecně považováno za absurdní. Pokud se v řízení s velkým počtem účastníků vše doručuje všem do vlastních rukou, a ne veřejnou vyhláškou, řízení nikdy neskončí.

Co vás nejvíc v oponentuře odpůrců projektu nového správního řádu překvapilo? Co byste oponentům vzkázal?

Nejvíc mi v celé oponentuře vadí negativní efekt zdánlivé jednoduchosti stávajícího zákona. Zkuste se zeptat starostů v obcích, které z titulu přenesené působnosti ve veřejné správě rozhodují ve správním řízení, například na postup při vypisování komunálních obligací nebo na vybírání a vymáhání nedoplatků na místních poplatcích. Asi by se někteří bránili podat zasvěcený výklad. A zákon jim v této chvíli nepomůže. Pokud jsou tyto agendy povinni zabezpečovat, musí přijmout kvalitní zaměstnance nebo například spolupracovat s advokáty, zatímco na správní řád si troufá víceméně každý, jak ovšem přesvědčivě dokazuje instanční nebo soudní přezkum, často by více pokory neškodilo. Jestli se někteří bojí, že jsme pro ně do začátků nové působnosti přichystali normu s nepřehledným množstvím paragrafů, pak bych je chtěl upozornit, že v tomto kodexu najdou algoritmus pro všechny procesní situace, který je procesem krok za krokem zdárně provede. Mám-li mluvit o tom, co mne opravdu zaskočilo, pak to bylo také nalezení společné řeči všech, kteří se rozhodli zákonu oponovat, i za cenu toho, že se jejich argumenty a zájmy mnohdy rozcházejí a často se i vzájemně popírají, což poněkud připomíná Čapkův apokryf o Velkém pátku.

Alexandra Štefanová