Ing. David Špaček,
Fakulta ekonomicko-správní Masarykovy univerzity

Právo na informace ve veřejné správě: principy vs. praxe
(část 1)

A/ ÚČEL LEGISLATIVY SVOBODY INFORMACÍ

Předkládaný text se pokusí navázat na předchozí publikaci v časopise Veřejná správa, případně ji doplnit. Publikace “Právo na informace ve veřejné správě” ve Veřejné správě 12/2003 se zabývala převážně vysvětlením principů otevřenosti a politické transparentnosti veřejné správy a jejich praktickému zakotvení v ústavních dokumentech vybraných států. Připomněla účel legislativy svobody informací a seznámila s některými právními instituty v této oblasti.

Nově publikovaný příspěvek by rád tyto principy dále rozvinul, poukázal na některé souvislosti teorie a praxe a zdůraznil ve svých jednotlivých částech pozitiva či negativa legislativy svobody informací ve spojení se subjekty veřejné správy. Pro účely těchto cílů bude využito autorem provedené srovnání vybraných zahraničních legislativních dokumentů, a to rovněž s ohledem na platnou českou legislativu. V textu by se měly objevit i úvahy de lege ferrenda.

Jak již bylo mnohokrát v médiích i jinde řečeno, zajištění práva na přístup k informacím je důležitým předpokladem naplňování mnoha principů demokracie a demokratizace. Demokracie, respektive proces demokratizace mimo jiné "vyžaduje účast veřejnosti na informované diskusi k záležitostem veřejného zájmu ... (a) požaduje též, aby měli občané nástroje ke kontrole správy k podpoře její efektivnosti a zabránění korupce" (1). Právo na informace bývá považováno jako jeden z těchto z významných nástrojů. “Demokratický progres vyžaduje pohotovou dostupnost pravdivých a kompletních informací. Tímto způsobem mohou lidé objektivně ohodnocovat politiku své vlády. Jiné jednání uvolňuje despotickou tajemnost” (2).

Pro demokracii je charakteristické slovo aktivita, nikoliv pasivita, na což bývá často zapomínáno, a to jak stranou veřejné správy, tak i stranou občanskou. A právě charakter aktivnosti musí být podtrhnut ve vztahu k právu na informace a povinnostem, které z něho vyplývají, a to opět jak směrem k subjektům veřejné správy, které tato moderní část právních řádů nutí určitým způsobem jednat, tak i směrem k adresátům veřejné správy, zejména občanům.

Je nutné poznamenat, že může být vytvořen více méně účinný mechanismus kontroly dodržování povinností plynoucích z legislativy svobody informací. Plnění této povinnosti však vyžaduje určitou reciprocitu právě v podobě aktivit adresátů veřejné správy. Ta v případě pasivních občanů s nezájmem účastnit se na spravování věcí veřejných (viz. účast na volbách či nízký počet žádostí o informace apod.) může být nedostatečná (nebo v extrémních případech dokonce nulová) k naplnění cílů legislativy (3). Otázkou je, jak občany stimulovat k realizaci práv spojených se zpřístupněním určitých informací. Rozhodně ne častokrát kritizovanou neochotou subjektů veřejné správy reformovat se směrem k službě veřejnosti.

Možná řešení zmíněného problému stimulace k činnosti může nabízet i samotná legislativa svobody informací v různých formách povinnosti asistovat žadatelům o informace či v povinnosti vzdělávat společnost v důležitosti problematiky. Jednotlivá ustanovení však mohou tyto snahy také nabourávat a to z mnoha důvodů, které se autor tohoto příspěvku bude snažit přiblížit.

Mezi nejzávažnější nedostatky praxe patří pravděpodobně i nedostatečná analýza dosažených legislativních zkušeností ve fázi přípravy právního dokumentu té které země. Podle názoru autora byla tato fáze legislativního procesu v České republice zanedbána. Proto je k cílům příspěvku nutné využít právě pohled právní komparatistiky, aby se čtenář příspěvku mohl seznámit i se skutečnostmi, které mohli být do zákona
č. 106/1999 Sb. zahrnuty (4).

Vymezení účelu legislativy v samotném zákoně vytváří duch zákona. Ten je normativní a ostatní ustanovení normy, v níž je účel vymezen, se od něho nesmějí odchýlit, respektive mu odporovat. Dokonalost textu zákona v tomto směru je ovlivněna důkladnou analýzou navrhovaného znění. Praxe, kdy je duch zákona samotným textem legislativy nabouráván, může být vyřešen judikaturou soudů. Svou dikcí může ustanovení o účelu konkrétní legislativy svobody informací napomáhat realizaci práva. Někdy však bývá zahrnutí takovýchto ustanovení do právních dokumentů opomíjeno. Jindy je strohé, bez jakýchkoli vizí v podobě otevřené a průhledné veřejné správy, posilující proces její demokratizace (např. právě český zákon č. 106/1999).

V příspěvku ve Veřejné správě 12/2003 byly zmíněny některé příklady. Zde budou kvůli důležitosti porovnání opět připomenuty. Jiné budou doplněny, protože dříve navrhovaný text k publikaci byl širší a redakce některé důležité pasáže vypustila. Je patrné, že texty těchto zákonů se navzájem ovlivňovaly a některé byly normotvůrci využity jako modely.

Účel bulharské legislativy (Access to Public Information Act, 2000) je zpočátku stanoven stručně: zajistit přístup k informacím, které jsou drženy centrálními vládními úřady, lokálními vládami a jinými veřejnými institucemi. Toto bulharské ústavní zakotvení tak definuje zároveň povinné subjekty, tzn. subjekty povinně poskytující určité informace, jejichž chápání je poměrně široké.

Ve svém článku 6 však zákon expresis verbis stanovuje principy praxe přístupu k veřejným informacím, jimiž se má stát:

1. otevřenost, správnost a srozumitelnost informací,

2. zajištění rovných podmínek přístupu k veřejným informacím,

3. při vyhledávání a přijímání veřejných informací zajištění konformity s právem,

4. ochrana práva na přístup k informacím (zde již oficiální překlad neobsahuje přídavek "veřejný", ale pravděpodobně je tak zákonem míněno),

5. ochrana osobních údajů,

6. garantování veřejné a státní bezpečnosti.

Dikce zákona Maďarska z roku 1992 ("Act on Protection of Personal Data and Disclosure of Data of Public Interest") si klade ve své preambuli za cíl v souladu s ustanoveními maďarské ústavy legislativně zabezpečit základní pravidla upravující ochranu osobních údajů a implementaci práva na přístup k údajům veřejného zájmu, což je stejně vyjádřeno také v článku 1 tohoto zákona. Svou stručností je podobná předchozímu příkladu, kterou však nerozvádí.

Návrh zákona o svobodě informací Bosny a Hercegoviny, který byl zveřejněn v červenci 2000, zdůrazňuje ve svých ustanoveních, že přístup k informacím veřejných úřadů ("public authorities"), které jsou "cenným veřejným zdrojem" (valuable public resource), podporuje větší průhlednost a také odpovědnost těchto úřadů. Cílem se zde má stát také zabezpečení co možná nejširšího přístupu k informacím. Fyzickým osobám má zákon také umožnit, aby mohly požadovat doplnění svých osobních údajů, které spravuje veřejná správa.

Princip otevřenosti již do svého názvu zahrnuje finský zákon o otevřenosti vládních aktivit (Act on the Openness of Government Activities), který nabyl plné účinnosti až počátkem roku 2003. Ve své části 1 a 2 nařizuje, že úřední dokumenty mají být v zákonem předpokládaných situacích doménou veřejnosti. Konkretizací tohoto je část 3 tohoto dokumentu, který praví, že úkolem práva na přístup a povinnosti úřadů vyplývající z tohoto zákona mají podporovat otevřenost a vhodnou praxi informačního managementu a umožnit fyzickým osobám a právnickým osobám monitorovat činnost veřejných úřadů a využívání veřejných zdrojů, svobodně si vytvářet názory, ovlivňovat činnost veřejných úřadů a chránit jejich práva a zájmy.

Oblast práva na přístup k informacím je ve Švédsku obsažena v ústavním zákoně o svobodě tisku (Freedom of the Press Act, původní a nový text z roku 1949 byl dosud mnohokrát novelizován). Tento zákon si klade za cíl zabezpečit svobodnou výměnu názorů a dostupnost srozumitelných informací pro každého švédského občana. Pro tento účel má mít každý Švéd volný přístup k úředním dokumentům, který může být omezen pouze v jím předepsaných situacích a každé omezení tohoto práva musí být také "přepečlivě" specifikováno ustanoveními speciálních zákonů nebo konkretizováno nařízením vlády. Tento ústavní právní předpis zakotvuje mimo jiné také právo publikovat úřední dokumenty.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 23/2003.

1. (Swedish) Ministry of Justice. The Swedish Approach to Public Access to Documents, s. 1. Dostupný na http://www.statskontoret.se

2. Pierre E. Trudeau, bývalý ministerský předseda Kanady

3. Jinou a dosti významnou otázkou jsou příčiny této občanské pasivnosti, která může být formou občanské neposlušnosti.

4. Autor se ve své dosavadní práci pokusil porovnat ústavní legislativu členských zemí EU, České republiky, Bulharska, Maďarska, Bosny a Hercegoviny, Švýcarska, Islandu, Kanady, Jihoafrické Republiky, Hong-Kongu a USA. Předmětem dosavadní komparace byly i obecné zákony, které upravují problematiku práva na informace v České republice, Bulharsku, Maďarsku, Bosně a Hercegovině, Finsku, Švédsku, Irsku, Kanadě, USA, Jihoafrické republice, Hong-Kongu. Součástí srovnání je i nařízení Evropského parlamentu a Rady z roku 2001.