JUDr. Miroslav Mocek,
vedoucí odboru organizačního a právního KÚ Pardubického kraje

Požární ochrana a hromadné akce
Je možné vydat nařízení kraje, kterým se stanoví podmínky k zabezpečení požární ochrany při akcích, kterých se zúčastňuje větší počet osob?

Právní vymezení
Samosprávné kraje, jako relativně nové jednotky územní správy, jsou oprávněny vydávat právní předpisy s platností pro svůj územní obvod. Pro přípravu, schvalování i posuzování těchto předpisů je velmi důležité určení, v jaké působnosti kraje právní předpis vydávají a dále vztah těchto působností ve vazbě na obce.

1)V samostatné působnosti kraje vydávají obecně závazné vyhlášky kraje. Jde o ústavní právo samosprávy a je vyjádřeno v čl. 104 Ústavy ČR (čl. 104 odst. 3), který stanoví že “zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky”. Toto právo je, s určitým a stále diskutovaným zúžením, promítnuto do platného znění zákona o krajích (zákon č. 129/2000 Sb., o krajích) – zejména § 6 a § 8 zákona o krajích. Pro tento příspěvek je podstatné zejména to, že obecně závaznou vyhláškou (dále jen “vyhláška”) mohou být regulovány jen ty společenské vztahy, které jsou v mezích samostatné působnosti krajů. Vyhláška musí být v souladu se zákony a dále, a to je právě ta diskutovaná záležitost, může ukládat povinnosti právním subjektům jen stanoví-li tak zákon.

2)Na úseku přenesené působnosti jsou kraje správními obvody. Kraje v této působnosti zajišťují v souladu s ústavním vymezením – čl. 105 Ústavy - zákony svěřený výkon státní správy a mohou vydávat nařízení kraje. V případě nařízení kraje jde typicky o prováděcí právní předpisy s územní působností kraje. Mohou být vydávány na základě a v mezích zákonů. Pro jejich vydávání je nutné výslovné zmocnění zákonem a dále, na rozdíl od vyhlášek, musí být v souladu se zákony a právními předpisy vydanými ústředními správními úřady.

3)K posouzení vztahu shora uvedených působností je opět třeba hledat odpověď v ústavním vymezení. Ústava ČR v čl. 8 zaručuje samosprávu územních samosprávných

celků. V hlavě sedmé zejména stanoví, že:

-obsahové naplnění pojmu samospráva se svěřuje pouze zákonu (čl. 104 odst. 1),

-výkon samosprávy je nezávislý (čl. 101 odst. 2),

-státní zásahy do výkonu samosprávy jsou přípustné jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem,

-samospráva obcí a krajů je dělená (čl. 104 odst. 2) s tím, že věcí samosprávy kraje může být jen to, co je zákonem kraji svěřeno. Co svěřeno není a je samosprávou, je věcí samosprávy obecní.

Podrobnější odraz shora uvedeného ústavního vymezení pak opětovně nalezneme v zákonu o krajích a v zákonu o obcích (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích). Pro potřeby vztahu krajů, při výkonu působnosti, k samostatné působnosti obcí pak jsou důležitá následující ustanovení zákona o obcích:

- § 7, který “potvrzuje” ústavní právo na samostatnost správy záležitostí obce a přípustnost zásahů státních orgánů a orgánů krajů pouze v případě, vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem, který zákon stanoví,

- § 35, který vymezuje samostatnou působnost jako působnost, která je v zájmu obce a občanů, včetně zákonem svěřené působnosti, pokud nejde o působnost krajů nebo o přenesenou působnost obce či výkon státní správy vykonávaný správními úřady.

Na samotný závěr stručného vymezení platného právního stavu v oblasti vydávání právních předpisů kraji lze konstatovat, že obdobná úprava platí i pro obce. Právní předpisy vydané obcemi a kraji se stávají součástí právního řádu. Považuji za nutné už zde připomenout, že základním požadavkem kladeným na právní řád je jeho vnitřní bezrozpornost. Rovněž považuji za nutné upozornit na územní působnost právních předpisů kraje. Regulují společenské vztahy na území kraje. Území kraje je pak v zásadě tvořeno z území obcí.

1)Pro vydání tohoto nařízení existuje zcela nepochybně zákonné zmocnění, a to v § 27 odst. 2 písm. b) bod 5 (zák. č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, v platném znění, dále jen zákon). Kraj v přenesené působnosti má, a tedy v podstatě musí, stanovit nařízením kraje podmínky k zabezpečení požární ochrany při akcích, kterých se zúčastňuje větší počet osob. Pro posuzovaný případ je důležité dále nařízení vlády č. 172/2001 Sb., v platném znění, které v § 1 odst. 1 bodu 3 stanoví, že součástí dokumentace je i dokumentace k zabezpečení požární ochrany při akcích, kterých se zúčastňuje větší počet osob. V odstavci 2 téhož paragrafu je ve vztahu k obcím prakticky totožné ustanovení. § 9 blíže určuje obsah dokumentace – vymezení druhů akcí, kterých se zúčastňuje větší počet osob, pro něž stanoví podmínky kraj nebo obec

-vlastní stanovení podmínek

-způsob jejich zabezpečení

Zákonné zmocnění pro kraje je jednoznačné: Stanovení podmínek k zabezpečení požární ochrany na shora uvedených akcích.

Text nařízení vlády uvedený v § 1 odst. 2 a § 9 již vzbuzuje právní pochybnosti. Upravuje sice s odkazem na § 30 zákona druhy dokumentace požární ochrany krajů a obcí, jejich obsah a vedení (nikoliv tedy přímo vydávání právních předpisů), ale uvádí, že dokumentace má obsahovat “vymezení druhů akcí, kterých se zúčastňuje větší počet osob, pro něž stanoví podmínky požární bezpečnosti - 1. kraj, 2. obec”.

Jsou tady různé kompetence krajů a obcí pro úpravu těchto jinak nerozlišených akcí? Musíme odpovědět kladně a odpověď nalezneme v zákoně. Ten v § 29 odst. 1 písm. o) uvádí, že obec v samostatné působnosti stanoví obecně závaznou vyhláškou podmínky k zabezpečení požární ochrany při akcích, kterých se zúčastní větší počet osob!

Původní, na první pohled jednoznačná a relativně jednoduchá, záležitost se tímto zjištěním zásadním způsobem změnila. Existuje zde tedy nejen věcně totožná příslušnost, ale navíc v rozdílné působnosti krajů a obcí.

2)Při každé interpretaci právního předpisu je nutno vycházet především ze základního smyslu – podstaty úpravy. Při nejlepší snaze o přijatelný výklad shora popsaného právního stavu však v tomto případě narážíme na bariéry. Vydání nařízení kraje brání zejména to, že pro území kraje, které se v našem případě “skládá” z 452 území měst a obcí, nelze vydat právní předpis v přenesené působnosti, aniž by svou územní působností nezasáhl do samostatné působnosti obcí a měst kraje. Vydáním předpisu by, dle mého názoru, došlo k porušení čl. 8 Ústavy ČR, který zaručuje samosprávu, dále k porušení ústavní nezávislosti výkonu samosprávy. Z tohoto úhlu pohledu jsou nepřijatelné i výklady argumentující tím, že jde o zásah do výkonu samosprávy, jak má na mysli Ústava ČR, protože tu zcela chybí podmínka ochrany zákona. Rovněž nelze přijmout výklad spočívající v tom, že právní předpis kraje bude platit jen tam, kde obec pro své území nevydá věcně v podstatě totožnou vyhlášku, byť třeba s naprosto jiným obsahem a rozsahem podmínek požární ochrany. Je třeba zde připomenout, že vydávání obecně závazných vyhlášek je ústavním právem samospráv. Při vydávání těchto vyhlášek se řídí pouze zákony na rozdíl od právních předpisů v přenesené působnosti – nařízení. Ústava striktně odlišuje samostatnou působnost od přenesené. Totéž pak zákon o krajích a zákon o obcích. Zákon by tedy neměl tutéž věc řešit jako přenesenou působnost kraje a současně jako samostatnou působnost obcí. Dostává se tak do rozporu nejen s Ústavou ČR, ale i se zákony o krajích a obcích, které vymezují tyto samosprávní subjekty. Vnitřní nesoulad zákona tak má dalekosáhlé dopady.

Při nejlepší vůli neobstojí ani cesta jakoby naznačená nařízením vlády č. 172/2001 Sb. Mám na mysli hledání rozlišovacích kriterií akcí, pro které by podmínky stanovil kraj a pro které obec. Tyto úvahy totiž nejen zcela vybočují ze zákonného zmocnění pro vydání nařízení kraje, ale navíc nemohou překlenout shora popsaný rozpor v zákonem blíže neohraničených působnostech kraje a obce.

3)Logickým závěrem pak je, dle mého názoru, konstatování, že přes výslovnou existenci zákonného zmocnění nelze vydat nařízení kraje, kterými se stanoví podmínky k zabezpečení požární ochrany při akcích, kterých se zúčastňuje větší počet osob. Byť by bylo vydáno v souladu se zákonným zmocněním, bude současně v rozporu “s mezemi” téhož zákona. Jde o legislativní past, z níž není zřejmě úniku mimo novelizace zákona. Byť o potřebě úpravy podmínek požární ochrany na akcích s větším počtem osob obecně nikdo snad nepochybuje, lze do jisté míry hovořit o pasti i z pohledu obcí a měst. Jde sice o samostatnou působnost stanovenou zákonem, ale podle obecné úpravy v zákoně o obcích by o tuto působnost jít současně nemělo, protože je současně vyloučena ze samostatné působnosti tím, že jde o působnost přenesenou (viz § 35 zákona o obcích).

Přes shora uvedený závěr však jsou tyto předpisy vydávány.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 22/2003.