Boj proti korupci

Zpráva o korupci v České republice v roce 2001 a o plnění harmonogramu opatření Vládního programu boje proti korupci

4. Postoje ke korupci zjišťované v rámci sociologických výzkumů

Výzkumy veřejného mínění realizované státními i soukromými institucemi přinášejí ze sociálně-psychologického hlediska velmi zajímavé poznatky o názorech veřejnosti na stav korupce v naší společnosti. V souvislosti s výzkumy veřejného mínění je nutno si uvědomit, že zjištěné údaje popisují názorovou rovinu veřejnosti ve vztahu ke korupčnímu chování a že jejich vztah k objektivní skutečnosti může být pouze relativně platný. Přesto je třeba zdůraznit, že veřejné mínění je samo o sobě významným politickým činitelem a zafixování negativních postojů má nežádoucí dopady nejen na osobní percepci a sebereflexi veřejného činitele či instituce, ale negativně se odráží i v důležitých občanských postojích.

4.1. Výzkumy korupčního klimatu agentury GfK

Výzkumy veřejného mínění realizované státními i soukromými institucemi přinášejí ze sociálně-psychologického hlediska velmi zajímavé poznatky o názorech veřejnosti na stav korupce v naší společnosti. V souvislosti s výzkumy veřejného mínění je nutno si uvědomit, že zjištěné údaje popisují názorovou rovinu veřejnosti ve vztahu ke korupčnímu chování a že jejich vztah k objektivní skutečnosti může být pouze relativně platný. Přesto je třeba zdůraznit, že veřejné mínění je samo o sobě významným politickým činitelem a zafixování negativních postojů má nežádoucí dopady nejen na osobní percepci a sebereflexi veřejného činitele či instituce, ale negativně se odráží i v důležitých občanských postojích.

V polovině roku 2001 uskutečnila společnost GfK Praha - Institut pro výzkum trhu sociologický výzkum korupčního klimatu v 11 zemích střední a východní Evropy (v Bulharsku, České republice, Chorvatsku, Maďarsku, Polsku, Rakousku, Rumunsku, Rusku, Slovensku, Slovinsku a Ukrajině). Výzkum byl realizován pomocí osobního dotazování v domácnostech, celkem bylo uskutečněno 11.000 reprezentativních rozhovorů (v každé zemi přibližně tisíc respondentů).

Podle výsledků výzkumu nepovažuje většina obyvatelstva střední a východní Evropy korupci za běžnou součást života společnosti a drží se zásady "úplatky nikdy nedávat". Přesto se téměř třetina populace přiznala, že již někdy dala úplatek. Z hlediska jednotlivých zemí se s výrokem "Nikdy nedávám úplatky" ztotožnilo nejvíce dotázaných z Rakouska (82 %), Chorvatska (75 %) a Bulharska (73 %), naopak nejméně z Rumunska (40 %), Slovenska (40 %) a Ukrajiny (43 %). V České republice s ním souhlasilo 65 % respondentů. (Pozn. Údaje za Slovinsko nejsou k dispozici.)

• Graf: Nikdy nedávám úplatky

Do každodenního života lidí zasahuje korupce nejvíce na Slovensku - 48 % respondentů z této země uvedlo, že úplatky jsou u nich běžnou součástí života a "kdo chce dobře žít, musí je dávat". Jde o údaj, který vysoce překračuje průměr ostatních zemí. Mezi další země, kde je existenční naléhavost korupce pociťována jako vysoká, patří i Česká republika a Maďarsko. Jako životní nezbytnost vnímá korupci v těchto zemích jedna čtvrtina obyvatelstva. Nezbytnost dávat úplatky nejméně pociťují občané Rakouska a Slovinska, kde úplatky považuje za existenční podmínku jen 7 % respondentů.

Jednou z nejzávažnějších překážek budování efektivní demokracie a tržního hospodářství je zkorumpovanost institucí veřejné správy. Obyvatelé jednotlivých zemí pohlížejí na problém korupce ve státní správě velmi kriticky. Většina z nich se domnívá, že žije v korupčním státě a přitom má pocit, že jejich vláda s tím nechce nic dělat. Aktivní vzdor jednotlivců vůči korupci v jejich okolí je však v rámci všech zemí velmi malý. Většina obyvatelstva sama sebe nevnímá jako součást veřejné kontroly nad dodržováním pravidel fungování státních institucí a k případnému korupčnímu chování úředníků a politiků zaujímá spíše postoj pasivního pozorovatele. Největší potenciál antikorupčního kolektivního vzdoru se nachází v Rumunsku a v Chorvatsku, kde podíl respondentů, ochotných demonstrovat na podporu boje proti korupci, se blíží dvěma třetinám všech dotázaných. Naopak nejmenší ochotu vyjadřovali respondenti z Rakouska, Ukrajiny a Polska.

V květnu 2001 uskutečnila společnost GfK Praha výzkum korupčního klimatu v České republice (n=1.000)¹⁶ . Na otázku "Souhlasíte s výrokem, že ČR je zkorumpovaným státem?" respondenti odpověděli: zcela souhlasím 22%, spíše souhlasím 30%, spíše nesouhlasím 27%, vůbec nesouhlasím 8%, nevím 13%. 36 % dotázaných se domnívá, že bez úplatků by ve státním aparátu nefungovalo ani to, co ještě funguje. 48 % dotázaných podmiňuje úspěšné vyřízení svých záležitostí na úřadech známostmi. Stejný podíl (48 %) dotázaných tvrdí, že bez úplatku žádná firma nedostane státní zakázku a 42 % se domnívá, že bez úplatků by politické strany zkrachovaly.

Téměř tři čtvrtiny (72 %) dotázaných občanů se domnívají, že díky korupci se u nás vytváří vrstva bohatých lidí, kteří mají lepší možnosti brát úplatky než ostatní. Podle více než poloviny (54 %) dotázaných je rozšíření fenoménu korupce a úplatkářství příčinou zchudnutí lidí, kteří nemají možnost úplatky brát. Veřejnost rozlišuje mezi úzkou vrstvou lidí, pro které korupce znamená privilegium, a širokou vrstvou těch, které korupce poškozuje. Obyvatelé ČR tedy vnímají korupci jako mechanismus, jež posiluje dělení společnosti na bohaté a chudé. Sociální podtext vnímání problému korupce v ČR podtrhuje i názor 29 % dotázaných občanů, že běžný člověk úplatek dát musí, pokud chce dostat to, na co má nárok.

Na základě uvedených údajů by bylo možné předpokládat, že rozhořčení obyvatelstva nad přetrváváním problému korupce je velké, a proto i připravenost udělat něco pro jeho řešení je vysoká. Další zjištění však tento předpoklad nepotvrzují. Jen 4 % dotázaných projevilo ochotu ohlásit korupční jednání úředníků policii, případně svědčit proti nim u soudu (ještě před třemi lety to bylo ochotno udělat 11 % dotázaných). Ochota občanů demonstrovat proti korupci v ulicích měst se za poslední dva roky snížila o 9 procentních bodů. Většina (72 %) dotázaných občanů se domnívá, že svým vlastním chováním nemohou řešení problému korupce v naší zemi nijak ovlivnit. Dvě pětiny dotázaných rezignovaly na boj proti korupci vůbec. Podle nich proti korupci nemá smysl bojovat, protože tady vždy byla a také bude.

Zjištění, že žijí v korupčním státě, tedy v občanech nevyvolává zvýšenou aktivitu v boji proti korupci, ale naopak je vede k znecitlivění vůči přítomnosti tohoto problému v jejich okolí a k rezignaci na jeho řešení. Podíl těch, kteří dávání úplatků nepovažují za "až tak nemorální, jak se o tom někdy mluví", se za poslední dva roky zvýšil o sedm procentních bodů (z 19 na 26).

Úplatky v každodenním životě

Podle výsledků výzkumu z května roku 2001 považuje úplatky za součást každodenního života téměř třetina obyvatel. Čtvrtina dotázaných je dokonce názoru, že úplatky jsou zcela samozřejmé. Pouze 15 % respondentů se domnívá, že úplatky jsou zcela zbytečné a lze se bez nich bez problému obejít. Četnost těchto odpovědí klesá s dosaženým stupněm vzdělání respondenta. Za zcela zbytečné považuje úplatky téměř čtvrtina lidí se základním vzděláním, oproti tomu vysokoškoláci sdílejí tento názor pouze ve 12 % případů. Daleko častěji považují dávání úplatků za nezbytné soukromí podnikatelé, lidé vykonávající svobodné povolání. Nejčastěji je korupce vnímána a tolerována jako součást života ve velkých městech. Naopak v životě v menších sídlech, na vesnici nemá korupce takový prostor. Procento lidí, kteří někdy dali/dávají úplatky, roste s dosaženým stupněm vzdělání respondenta. K dávání úplatků se přiznaly dokonce více než dvě pětiny lidí s vysokoškolským vzděláním. O něco častěji dávají úplatky dotázaní s vyššími příjmy. Názory na úplatky, na jejich formu se liší. Většina lidí se domnívá, že dát menší "pozornost" (květiny, láhev alkoholu) je spíše výrazem slušnosti než touhy po neoprávněné výhodě. Na druhé straně již lidé většinou nesouhlasí s tvrzením, že kdo může, ale nebere úplatky, jen zbytečně škodí sobě i své rodině.

Jak vyplývá z výsledků výzkumu, dotázaní se domnívají, že nejlépe se korupci daří při úředních výkonech. Pětina populace je přesvědčena o tom, že korupce je rozšířena zejména na úřadech. Mezi další oblasti s výskytem korupce patří soudnictví, policie a zdravotnictví. Nejméně je naopak úplatkářství rozšířeno ve školství a v armádě. Oproti roku 1998 se čtyři oblasti, kde lidé korupci označují za nejčastější, se nezměnily. Výrazně se však změnil názor na míru korupce v daných oblastech. I když "úřady" jsou stále považovány za místa, kde se úplatkům daří, je dnes lidí s tímto názorem o třetinu méně než před 3 roky. Naopak kredit policie v této oblasti mírně poklesl.

Graf: Oblasti s nejvyšším výskytem korupce dle názorů populace

4.2. Výzkumy postojů ke korupci Centra pro výzkum veřejného mínění (CVVM)

V rámci výzkumné nadace CEORG (The Central European Opinion Research Group), sdružující tři instituce zabývající se výzkumem veřejného mínění v České republice, v Maďarsku a v Polsku, proběhl v těchto zemích na počátku roku 2001 reprezentativní výzkum, který se zabýval pozicí lidí při řešení jejich životních problémů. K projektu se připojilo také Rusko. Jeden z výroků zjišťoval názor, zda ti, kdo porušují zákon, se dnes většinou dokážou vyhnout trestu (Česká republika 994 respondentů, Polsko 1077, Maďarsko 1512 a Rusko 1600 respondentů).

Ve všech zemích výrazně převládá pocit, že lidé, kteří ignorují zákony, se mnohdy vyhnou i trestu. Porušující zákon "dokáží obejít" sankce častěji v Polsku a Maďarsku, o něco méně v České republice a zejména v Rusku.

Následující výrok zjišťoval, nakolik je úspěch podmíněn ignorováním uzákoněných i dalších pravidel.

O tom, že možnost dosáhnout úspěchu je podmíněna porušováním pravidel, se vyslovilo téměř shodně 70 % Poláků a Maďarů a rovněž více než polovina Čechů a Rusů.

Na otázku "Které z následujících institucí a oblastí veřejného života jsou podle Vás zasaženy nejvíce korupcí?" odpověděli respondenti ve výzkumu CVVM v ČR z dubna 2001 následovně (n=1.033).

Z hlediska sociodemografických a dalších charakteristik připisují obecně vyšší míru korupce veřejnému životu lidé se špatnou životní úrovní a respondenti preferující KSČM, muži, manuální pracovníci, zaměstnanci v dělnických profesích a obyvatelé Prahy. Naopak lepší hodnocení se objevuje mezi dotázanými s dobrou životní úrovní, dušeními pracovníky, zaměstnanci mimo dělnické profese, studenty a stoupenci ODS nebo i ČSSD.

Korupce je podle kontinuálních výzkumů CVVM dlouhodobě považována za jeden z nejzávažnějších celospolečenských problémů. Dokumentuje to i šetření uskutečněné v říjnu 2001, ve kterém korupci a hospodářskou kriminalitu označilo za velmi naléhavý problém 74 % občanů (nejvíce z problémových oblastí). S odstupem je jako společensky nebezpečný označován rovněž organizovaný zločin (70%) a "obecná kriminalita", respektive zajištění bezpečnosti občanů celkově (60%).

4.3. Aktivity nevládní organizace Transparency International ČR

Index vnímání korupce (CPI) organizace Transparency International¹⁷ je ve světě považován za jeden z nejvýznamnějších ukazatelů výskytu korupce v té které zemi. Je odhadem míry korupce ve veřejném sektoru, jak ji vidí podnikatelé, analytici a široká veřejnost ¹⁸. Česká republika byla do tohoto indexu zařazena poprvé v roce 1996, kdy se umístila s indexem 5,37 (nejlepší je 10, nejhorší 0) na 25. místě. O rok později byla s indexem 5,2 na 27. místě (hodnoceno bylo 52 zemí). V roce 1998 byla ČR z 89 zemí na 37. místě (index 4,8), v roce 1999 na 39. místě z hodnocených 99 se zhoršeným indexem 4,6, v roce 2000 se ČR umístila na 42. místě s indexem 4,3 z 90 hodnocených zemí. V roce 2001 ¹⁹ se ČR umístila až na 47. místě (společně s Bulharskem a Chorvatskem) s indexem 3,9. Hodnocení České republiky se tedy v časové řadě stále zhoršuje.

Index vnímání korupce, který odráží názor občanů na situaci v oblasti korupce, je z hlediska vývoje v jednotlivých státech v roce 2001 blíže popsán v příloze č. 1. Pro Českou republiku je zajímavé srovnání zejména se státy bývalého východního bloku, z nichž poměrně výrazně lepší CPI než Česká republika má Maďarsko, Slovinsko a Litva. Jejich lepší hodnocení není pravděpodobně způsobeno jen objektivně nižší mírou korupce, nýbrž i tím, že boj proti korupci v těchto zemích dosahuje velmi viditelných (pro občany) výsledků. Konkrétně došlo v těchto třech zemích k odstoupení ministrů vlád nebo vysokých státních úředníků na základě korupčních skandálů. Naproti tomu Česká republika se řadí spíše k těm zemím, kde média evidují latentní všudypřítomnou korupci, ale úřední moc není schopna projevit svou autoritu a prosadit právo. Z toho také vyplývá nižší důvěra občanů v úspěšnost boje proti korupci a následně tedy nižší CPI.

Projekt Transparentnost pro českou policii organizace TIC si klade za cíl přispět k řešení problému korupce v Policii ČR, a to vypracováním souboru opatření, která povedou k minimalizaci korupčních příležitostí pro policisty. Projekt probíhá od února 2001. První částí projektu bylo vypracování mezinárodního výzkumu o antikorupčních strategiích v policii. Dotázáno bylo celkem 71 odborníků (z policie, inspekčních orgánů, vysokých škol a neziskových organizací) ve 25 zemích. Z České republiky bylo dotázáno 5 odborníků. Tito experti formou dotazníku vypovídali o antikorupčních strategiích používaných ve vybraných zemích, o možných faktorech ovlivňujících volbu těchto strategií a efektivitě specifických opatření, která se používají v boji proti korupci v policii. Pro Českou republiku vyplývají z výpovědí dotázaných osob následující doporučená opatření:

• Zpřísnění trestů za korupční delikty
• Zavedení bezhotovostního styku s pachateli
• Vytvoření instituce agenta provokatéra
• Vytvoření nezávislé kontrolní instituce
• Prosazování etického kodexu
• Vypsání odměn za dopadení korumpujících
• Zlepšení možnosti veřejnosti kontrolovat policii
• Průběžné testování integrity policistů
• Zastírání skutečné totožnosti inspekčních orgánů
• Posílení pravomocí kontrolních orgánů

Další částí projektu byla série seminářů k vytvoření Koncepce boje proti korupci v české policii. Na základě poznatků získaných z výzkumů o policii provedených TIC a na základě poznatků získaných v průběhů pracovních seminářů vytvoří TIC v průběhu roku 2002 Koncepci boje proti korupci v české policii.

4.4. Evropský průzkum hospodářské kriminality 2001 společnosti PricewaterhouseCoopers

V roce 2001 uskutečnila společnost PricewaterhouseCoopers dosud nejrozsáhlejší Průzkum hospodářské kriminality 2001. Rozhovory s vedoucími pracovníky byly uskutečněny s více než 3.400 organizací v celé Evropě. V České republice byly rozhovory uskutečněny se zástupci více než 220 společností, neziskových organizací a státních orgánů. Podle výsledků analýzy se v rámci celé Evropy v posledních dvou letech stalo obětí hospodářské kriminality celkem 27,9 % společností (z toho 42,5 % velkých a 24,1 % středních a malých společností) ²⁰.

Pokud jde o výsledky výzkumu v České republice, obětí hospodářské kriminality se stalo celkem 20,1 % dotázaných organizací. Mohlo by se proto zdát, že české společnosti mají dobré systémy zabezpečení proti podvodům a že rizika hospodářské kriminality jsou zde pod kontrolou. Jak však ukazují podrobné informace, ve skutečnosti tomu tak není. Téměř 70 % podvodů spáchali lidé uvnitř postižené organizace. Žádné odvětví není podvodů ušetřeno; z průzkumu však vyplývá, že nejvíce jsou ohroženy společnosti působící v sektoru průmyslové výroby. Nejčastějším druhem podvodného jednání jsou zpronevěra (zpronevěra majetku společnosti, včetně peněžních aktiv, jejím zaměstnancem) a porušení důvěry (zpronevěra majetku nebo zkreslování účetních výkazů organizace jejím vedením). Za nejrozšířenější formu hospodářské kriminality je považována korupce (tedy čin, jehož cílem je poskytnout nebo získat výhodu, která není v souladu s oficiálními povinnostmi a právy ostatních).

Možnost znovunabytí majetku ztraceného v důsledku podvodného jednání je zpravidla velmi omezená. Pouze 27 % organizací bylo schopno získat zpět více než 50 % ztracených prostředků. Téměř 50 % respondentů nemělo žádné pojištění pro případ zneužití důvěry či obdobný typ pojištění.

Zatímco 76 % všech případů podvodů ve společnostech se týkalo zpronevěry (zpronevěry majetku společnosti zaměstnancem), pouhých 23 % společností zpronevěru vnímá jako závažný problém. Pokud jde o porušení důvěry (zpronevěra majetku nebo zkreslování účetních výkazů organizace jejím vedením), jeho skutečný výskyt byl téměř pětkrát vyšší než přesvědčení o aktuálnosti tohoto rizika. Představy o míře výskytu legalizace výnosů z trestné činnosti a korupce v České republice značně převyšují představy o jejich výskytu ve zbytku Evropy. Celkem 48 % respondentů označilo korupci za významný problém - jak vyplynulo z průzkumu jen 5 % organizací bylo tímto typem kriminality opravdu postiženo. V západní Evropě přitom korupce tvořila 9 % případů hospodářské kriminality a jinde ve střední Evropě její výskyt přesáhl 20 %.

Podvodné jednání je vzhledem k jeho povaze obtížné odhalit. V rámci Evropy došlo v 58 % případů k odhalení podvodu náhodou. V ČR vedla náhoda k odhalení pouze 25 % případů podvodného jednání. Klíčovým faktorem při odhalování podvodů byla v Evropě změna ve vedení společností (53 % případů). V ČR došlo k odhalení podvodů tímto způsobem pouze v 10 % případů. Nejčastějším způsobem odhalení podvodného jednání v ČR byla realizace auditu (42 % případů). Navzdory této skutečnosti však respondenti chápou, že úlohou externích auditorů není odhalovat podvodná jednání. Celých 82 % respondentů se domnívá, že za odhalování podvodného jednání odpovídá vedení společnosti (a to přesto, že pouze 25 % z nich absolvovalo školení v této oblasti).

Obavy z budoucí korupce udává 29 % dotázaných organizací, což je podstatně méně než počet společností, které korupci považují za současné riziko (48 %). Zpronevěra je nejčastější oblastí podvodného jednání, ze které mají společnosti obavy do budoucnosti - obává se jí 31 % společností. Přestože většina organizací v ČR považuje hrozbu hospodářské kriminality v příštích pěti letech za přinejmenším stejně velkou jako dnes a 13 % si myslí, že její riziko se ještě zvětší, celých 45 % respondentů se domnívá, že se její riziko bude naopak snižovat. Výsledky studie v jiných zemích však nasvědčují, že takový optimismus zřejmě není namístě. Zkušenost ukazuje, že v důsledku změn obchodních praktik a zavádění systémů řízení rizik podvodného jednání naopak roste množství odhalených případů podvodů. Počet případů podvodného jednání odhalených v České republice se pohybuje mírně pod evropským průměrem. Hospodářská kriminalita je a zůstane problémem, jehož řešení vyžaduje značné finanční náklady. Je to však problém, jehož výskytu lze do určité míry zamezit účinnými kontrolními, preventivními opatřeními a zejména rozhodným postupem v případě odhalení jejího výskytu.

4.5. Shrnutí

Sociologické výzkumy přinášejí poznatky o názorech veřejnosti na stav korupce ve společnosti, zkušenosti veřejnosti s korupčním chováním, a významně tak korigují poznatky o trestné činnosti zaevidované kriminální statistikou. Jsou nezbytným podkladem pro objektivní zhodnocení úrovně kriminality. Kriminální statistiky vypovídají o oficiálně zjištěném obrazu kriminality ve společnosti. Reprodukují jen určitou část skutečného rozsahu kriminality, nevyjadřují tzv. kriminalitu latentní. Dle výzkumů uskutečněných v roce 2001 ve východoevropských zemích (GfK Praha, Centrum pro výzkum veřejného mínění) zaujímá Česká republika spíše průměrné postavení (názory na výskyt korupce ve společnosti, otázka porušování pravidel jako podmínka úspěchu apod.). Dle indexu vnímání korupce (CPI) nevládní organizace Transparency International ČR se pořadí České republiky v mezinárodním hodnocení míry korupce v jednotlivých zemích spíše zhoršuje.

V příloze č. 1 je zachycen vývoj korupce a protikorupčních opatření v jednotlivých státech v roce 2001. Pro Českou republiku se jako nejinspirativnější jeví povinnost státních úředníků ohlašovat podezření korupčního jednání v jejich okolí (Německo, Nizozemí, Maďarsko), možnost nasazovat policejní agenty (provokatéry) při podezření z úplatkářství (Slovensko), zřízení zvláštního oddělení, které se zabývá předcházení korupci (Slovinsko), založení celonárodního protikorupčního fóra (Ukrajina) a návrh zákazu zaměstnávání bývalých státních úředníků (bezprostředně po odchodu ze státní služby po několik let) ve firmách, které nabízejí své produkty té části veřejného sektoru, v níž byli zaměstnáni (Řecko). Velmi zajímavé je doporučení experta Světové banky D. Kaufmanna na Globálním fóru o boji proti korupci a o ochraně integrity v nizozemském Haagu zaměřit protikorupční úsilí v jednotlivých státech zejména na citlivou, doposud opomíjenou oblast korupce na nejvyšší úrovni ve vládních a justičních strukturách, kdy dochází ke korumpování národní politické, státní a justiční elity.