Pakt o migraci a azylu – základní informace

ZÁKLADNÍ INFORMACE Návrh nového Paktu o migraci a azylu byl vydán Evropskou komisí 23. září 2020 s tím, že zahrnoval soubor legislativních a dalších nelegislativních návrhů s úmyslem na základě existujících vážných nedostatků systému komplexně reformovat migrační a azylovou politiku EU. Cílem předložené reformy bylo prostřednictvím souboru návrhů dále rozvíjet společný rámec komplexního přístupu pro řízení migrace a azylu, zvýšit efektivitu tohoto systému a dosáhnout větší odolnosti vůči migračním tlakům, lepší předvídatelnosti a připravenosti na krize. 

HLAVNÍ TEZE

• Žádný z členských států by neměl nést neúměrnou míru zodpovědnosti a na základě toho by všechny země měly přispívat k solidaritě prostřednictvím nového mechanismu, ale způsobem, který si samy vyberou.
• Je potřeba robustní ochrany vnějších hranic EU, vč. zrychlené azylové a návratové procedury, a posílené spolupráce se třetími zeměmi.

PROJEDNÁVÁNÍ

• Dne 10. 4. 2024 Evropský parlament na svém plenárním zasedání schválil deset právních předpisů souhrnně označovaných jako Pakt o migraci a azylu. Proces projednávání Paktu bude ukončen schválením Rady EU v nejbližších týdnech.
• Vláda již v únoru rozhodla, že se při hlasování v Radě (konkrétně na jednání velvyslanců při EU/COREPER II 8. 2.) zdržíme.

Proč ČR nehlasovala proti a jen se zdržela

• Reformu migračních a azylových pravidel potřebujeme. Nyní platná evropská pravidla jsou dlouhodobě nefunkční. Jasně se to ukázalo už při migrační krizi v roce 2015 a ukazuje se to při zvýšeném migračním tlaku. Důsledky nedostatečné funkčnosti systému vidíme každodenně například v dopadech na schengenský systém. Členské státy jsou tak nuceny provádět hraniční kontroly.
• Návrh migračního paktu se však po vyjednáváních Rady, zastoupené předsednickým státem Rady EU, s Evropským parlamentem (tzv. trialozích) změnil. Schválená verze je z pohledu ČR méně ambiciózní. ČR měla mnohem větší očekávání směrem k posílení ochrany vnějších hranic a zrychlení a zjednodušení azylového a návratového řízení. Poslední verze (na základě návrhů Parlamentu) zvyšuje administrativní a byrokratickou zátěž.
• Pakt je kompromisem, je výsledkem obtížného vyjednávání, kdy pozice jednotlivých aktérů byly mnohdy zcela protichůdné. Pakt neřeší celou řadu problémů, ale v mnoha ohledech pomůže, proto je třeba dívat se na něj pragmaticky. Dohoda na Paktu umožnila uzavřít jednu část debaty. Jen tak můžeme zahájit nové kolo debat, které přinese další opatření, jež budou Pakt doplňovat.
• ČR je součástí skupiny států, která prosazuje inovativní koncepty v oblasti migrace a další opatření související s instrumentalizací. Tyto návrhy jsou nyní dokončovány.

CO JE PAKT O MIGRACI A AZYLU

• Pakt je komplexním souborem, který se skládá z legislativních nástrojů, dalších nelegislativních dokumentů, operativních a finančních opatření a forem mezinárodní spolupráce.
• Legislativní návrhy jsou vesměs novelizací stávajících legislativních pravidel. Nestaví se na zelené louce. V současnosti máme legislativní rámec. Pakt některé jeho části novelizuje, některé oblasti jsou upraveny nově. Některé předpisy se ve srovnání se současně platným stavem změnily jen málo, úprava těchto oblastí bude tudíž podobná, jako je již nyní. 
• Schváleno bylo 10 legislativních textů – většina z nich jsou nařízení, jedna je směrnice. Část se soustředí na lepší ochranu vnější hranice, část na azylovou proceduru, část je věnovaná solidaritě.
• Nově je upravena oblast solidarity – ta je flexibilní, státy si mohou vybrat, zda budou poskytovat finanční prostředky, relokovat nebo poskytovat materiální zabezpečení.
• Tento systém funguje i dnes, nově bude mít právní rámec.

OBLASTI ÚPRAVY

1. Nelegální příjezd migranta a prvotní kroky

Infografika
Soubory JPG se zvětší po kliknutí
PDF soubor ke stažení (358 kB)

Nařízení o prověřování státních příslušníků třetích zemí na vnějších hranicích (screening)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí prověřování státních příslušníků třetích zemí na vnějších hranicích a mění nařízení (ES) č. 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 a (EU) 2019/817, zavádí předvstupní prověřování migrantů na vnějších hranicích EU. Cílem předvstupního prověřování je zajistit rychlé zjištění totožnosti státních příslušníků třetích zemí, kteří překračují vnější hranici bez povolení, a detekovat zdravotní, a zejména bezpečnostní rizika. Poté dojde k rychlému nasměrování dotčených státních příslušníků třetích zemí do příslušných řízení, tj. ať již do azylového, nebo návratového.

Nařízení EURODAC

Nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení systému Eurodac pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného uplatňování nařízení (ES) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, za účelem identifikace neoprávněně pobývajícího státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti a o žádostech orgánů pro vymáhání práva členských států a Europolu o porovnání údajů s údaji systému Eurodac pro účely vymáhání práva (přepracované znění).

Cílem předkládaného návrhu změny nařízení o Eurodacu je zejména rozšíření působnosti informačního systému otisků prstů a dalších dat, který by podporoval členské státy v oblastech azylu, přesídlování a nelegální migrace a byl více využitelný i orgány prosazující právo.

Nařízení o ECRIS

Nařízení, kterým se mění nařízení o systému ECRIS – „rejstřík trestů“ –, řeší oprávnění lustrovat databázi ECRIS, tedy „EU rejstřík trestů“.

2. Azylové řízení

Infografika
Soubory JPG se zvětší po kliknutí
PDF soubor ke stažení (678 kB)

Azylové procedurální nařízení (APR)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady o zavedení společného postupu pro mezinárodní ochranu v Unii a o zrušení směrnice 2013/32/EU je cílenou změnou současné procedurální směrnice, s cílem umožnit azylové řízení s jednoduššími, jasnějšími a kratšími postupy, a to i na vnějších hranicích.  Rovněž se zavádí některá pravidla, která by měla pomoci bojovat se zneužíváním azylových systémů (sledování vícenásobných žádostí, rozšíření důvodů pro nepřijatelnost azylové žádosti).

Kvalifikační nařízení (QR)

Nařízení má nahradit stávající kvalifikační směrnici a je to jeden z předpisů, které se mění velmi málo oproti stávajícímu stavu. Hlavním cílem Nařízení Evropského parlamentu a Rady o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které́ mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté́ ochrany a o změně směrnice Rady 2003/109/ES je jednotnější aplikace důvodů pro uznání jednotlivých žadatelů o azyl za osoby, které potřebují mezinárodní ochranu, a případné udělení jednoho ze statusů mezinárodní ochrany (tedy buď azyl, nebo doplňkovou ochranu). Nařízení obsahuje i část věnující se základním aspektům integrace osob s udělenou mezinárodní ochranou.

Přijímací směrnice (RCD)

Směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu, nahrazuje stávající přijímací směrnici z roku 2013. Přijetí této nové úpravy povede zejména k lepší kontrole pohybu žadatelů o azyl a k redukci pobídek pro druhotné pohyby v rámci EU.

1/2 Nařízení o řízení azylu a migrace (AMMR)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady o řízení azylu a migrace a o změně směrnice Rady 2003/109/ES a navrhovaného nařízení (EU) XXX/XXX [o Azylovém a migračním fondu]. Návrh kromě ustanovení týkajících se společného řízení migrace na území EU zejména obsahuje upravený mechanismus pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o mezinárodní ochranu podanou v jednom z členských států.

3. Solidarita

Infografika
Soubory JPG se zvětší po kliknutí
PDF soubor ke stažení (745 kB)

2/2 Nařízení o řízení azylu a migrace (AMMR)

Nařízení Evropského parlamentu a Rady o řízení azylu a migrace a o změně směrnice Rady 2003/109/ES a navrhovaného nařízení (EU) XXX/XXX [o Azylovém a migračním fondu]. Nařízení kromě mechanismu určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o mezinárodní ochranu zavádí nový, dnes chybějící právní rámec pro poskytování solidarity, který předpokládá flexibilní solidaritu zejména pro členské státy pod migračním tlakem.

Přesídlovací nařízení (RST)

Cílem Nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje rámec Unie pro přesídlování a mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 516/2014, je vytvořit ucelený trvalý procesní rámec, kterým se budou členské státy, rozhodnou-li se dobrovolně přesídlovat, řídit. Jeho prostřednictvím se implementují unijní závazky v oblasti přesídlování. Unijní přesídlovací rámec tak stanovuje jak procedurální aspekty spojené s plánováním společných unijních závazků, tak základní procesy, kterými by se přesídlování do ČS EU mělo řídit. Návrh nezpochybňuje autonomii ČS, pokud jde o přesídlování jako takové, tedy je dobrovolné.

4. Krize

Krizové nařízení

Nařízení Evropského parlamentu a Rady o řešení krizových situací a zásahů vyšší moci v oblasti migrace a azylu by mělo řešit krizové situace (zejm. migrační tlak) a také instrumentalizaci migrace. Pro krizové situace se zavádí speciální forma solidárního mechanismu s vazbou na návrh nařízení o azylovém a migračním managementu a dále systém procedurálních odchylek od běžného azylového řízení.

5. Návraty

Nařízení o návratovém hraničním řízení – řeší návrat z vnější hranice EU po azylovém hraničním řízení. Azylové hraniční řízení je upraveno Azylovým procedurálním nařízením (APR).

Pozn. V rámci projednávání balíčku bohužel nebyla přijata novela tzv. návratové směrnice, kdy Evropský parlament nepřijal pozici k revizi návratové směrnice. Revizi návratové směrnice bude nutno projednat v další fázi.

Další součásti Paktu

Schengenský hraniční kodex (2024) – návrh revize nařízení (EU) 2016/399, předložen roku 2021. Řešení problémů souvisejících s nelegální migrací, bezpečností a mimořádnými situacemi v oblasti veřejného zdraví, a to společné podmínky pro uplatňování zdravotních omezení a cestovních restrikcí, instrumentalizaci, režim na vnitřních hranicích a tzv. transferovou proceduru a znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích

Nařízení o EU azylové agentuře (2021) – v platnosti již od 01/2021, došlo k transformaci Evropského azylového podpůrného úřadu na agenturu. Má nový mandát a nové pravomoci, jde zejména o posun od podpory ke koordinaci.

IMPLEMENTACE PAKTU

Účinnost Paktu se předpokládá od června 2026.

Celý legislativní rámec Paktu má dvouletou implementační lhůtu. Nejvíc změn, které bude nutné provést, se bude týkat států na vnějších hranicích. Ty budou muset zřídit zařízení (i detenční), kvůli povinné hraniční proceduře na vnějších hranicích bude povinná hraniční procedura. To dnes v takovém rozsahu není. Tyto státy budou muset také vést povinné zrychlené návratové řízení. Z právního hlediska část migrantů vůbec nevstoupí na území EU, ze zařízení na vnější hranici by po ukončení řízení měli být vráceni zpět.

Dopady Paktu v České republice budou zejména v legislativní oblasti, kde se Pakt bude muset v některých případech promítnout i do národní legislativy. Co se týče konkrétních technických opatření, v ČR bude implementace spočívat zejména v úpravě opatření na letišti. Bude nutné nastavit nový proces a zajistit potřebné kapacity – finanční, materiální i personální. Rovněž bude muset být provedena technická změna (včetně nových operativních postupů) systému Eurodac.

VYBRANÁ MEDIALIZOVANÁ TÉMATA

Povinné kvóty

Nově je v Paktu upravena oblast solidarity – ta je flexibilní, státy si mohou vybrat, zda budou zemím pod migračním tlakem poskytovat finanční prostředky, relokovat nebo poskytovat materiální zabezpečení, nebo tuto podporu kombinovat. V žádné situaci nejsou povinné relokace, tedy přesun žadatele o azyl ze státu A do státu B za účelem provedení azylového řízení. A to ani v případě krizové situace. Tento výklad byl potvrzen Evropskou komisí. Schválením Paktu se naopak ruší možnost zavedení povinných migračních kvót, která je podle stávajících pravidel možná.

V případě krizové situace může dojít k tzv. offsetům (neboli kompenzaci v oblasti příslušnosti), což je převzetí odpovědnosti za posouzení žádosti o azyl u takových osob, které se již na území daného státu nachází a podali žádost o azyl. Nejde tedy o fyzický přesun dané osoby. To se za určitých okolností děje již dnes podle stávajících pravidel.

Ukrajinská výjimka

  Jde o výjimku z účasti na solidárním mechanismu. Počet držitelů dočasné ochrany se musí vzít v potaz při posuzování faktu, zda je stát zasažen migračním tlakem. Evropská komise při každoročním zhodnocení situace v členských státech vezme v potaz i přítomnost vysokého počtu držitelů dočasné ochrany. Takové státy by pak měly být vyňaty z povinnosti přispívat solidárními příspěvky v rámci solidárního mechanismu, resp. by solidární příspěvky měly být sníženy. Toto ustanovení se nachází v Nařízení o řízení azylu a migrace (AMMR). Jedním z cílů návrhu je totiž zajistit celkovou rovnováhu v migračních politikách členských států, a to v situaci, kdy azylové a migrační systémy členských států mohou být zatíženy různými podobami, včetně enormního počtu osob požívajících dočasné ochrany v souvislosti s ruskou agresí na Ukrajinu. Tuto úpravu navrhla do textu Česká republika.

Čísla v Paktu

Další informací, která se ve veřejném prostoru objevuje, je existence „výkupného v podobě 20 tis. eur za jednoho nepřijatého migranta“. Žádný takový vztah Pakt neobsahuje, neobsahuje ani částku 20 tis. eur. Pakt, resp. Nařízení o řízení azylu a migrace (AMMR), obsahuje indikativní čísla v podobě minimálního počtu 30 tis. relokací a minimálně 600 mil. eur finančního příspěvku ročně v tzv. rezervoáru solidarity. Tato čísla však pouze zavazují Evropskou komisi v procesu předložení návrhu, kterým se zřizuje tento rezervoár. Nicméně jsou to pak členské státy (Rada), které rozhodují, jak solidarita a její výše bude nakonec vypadat. 

Otázky a odpovědi

Jeden z navrhovaných předpisů mluví o nutnosti zajištění migrantů v oblasti sociální, zdravotní a školství. Dokáže ČR tyto závazky zajistit?

• V této oblasti k významným změnám nedochází, situace bude podobná jako nyní. Dojde však k významnému omezení některých benefitů v případě, že dojde k sekundární migraci, tzn. pokud žadatel o azylu odcestuje do jiného členského státu, bude tam mít nárok jen na zcela minimální standardy.

Jsme svědky situací, kdy migranty převáží lodě neziskových organizací. Změní se něco, aby se toto nedělo?

• Součástí Paktu jsou i dohody se třetími zeměmi, které by měly obsahovat opatření k prevenci nelegálních toků. Dalším opatřením v Paktu je hraniční procedura – pokud tedy cizinci již přicestují, jsou země příjezdu povinny spustit hraniční proceduru a zajistit, aby příchozí během hraniční procedury spolupracovali a na určeném místě zůstali, a to i v detenčním zařízení.

Jak bude posuzována ukrajinská výjimka? Co se stane, když osoby s dočasnou ochranou přejdou do normálního cizineckého pobytu?

• Evropská komise při každoročním zhodnocení situace v členských státech vezme v potaz i přítomnost vysokého počtu držitelů dočasné ochrany. Takové státy by pak měly být vyňaty z povinnosti přispívat solidárními příspěvky v rámci solidárního mechanismu, resp. by solidární příspěvky měly být sníženy. O tomto návrhu budou rozhodovat členské státy, a to podle pravidel stanovených v Paktu. Není pravděpodobné, že by zátěž související s dočasnou ochranou nebyla brána vůbec v potaz.
• Pokud cizinci přejdou na jiný typ pobytového oprávnění, jako migrační zátěž již posuzováni nebudou. Předpokládá se však, že přechod bude pozvolný a většina osob v režimu dočasné ochrany setrvá.

V souvislosti se schválením Paktu bude potřeba navýšit kapacity. Jaké budou změny na letišti a v detencích? Jsme na to připraveni?

• Na změny se připravujeme, určité navýšení kapacit bude potřeba. Pro detence není nutné využívat jen zařízení pro zajištění cizinců přímo na letišti, ale lze využít i ostatní zařízení na území s tím, že podle pravidel Paktu daná osoba z právního hlediska na území nevstoupí.

Účinnost Paktu je plánovaná až na rok 2026, podmínky pro nelegální příjezd budou horší. Nespustí to teď vlnu migrace? Jaké jsou teď počty žadatelů?

• V minulém roce bylo v EU podáno cca 1,1 mil. žádostí o azyl. Jde o počet žádostí, nikoliv o počet osob. Navíc do tohoto čísla jsou zahrnuty i žádosti těch, kteří do EU vstoupili legálně, např. na základě bezvízového režimu (typicky žadatelé ze zemí Latinské Ameriky ve Španělsku), jde až o 30 %. Jsou tam zahrnuty i opakované žádosti nebo žádosti jedné osoby ve více zemích. Co se týče nelegálních vstupů, těch bylo v minulém roce 380 tis. Je možné, že před účinností Paktu dojde dočasně k nárůstu příchodů z důvodu obav ze zpřísnění. Pokud k navýšení dojde, státy na něj budou reagovat i přesto, že Pakt nebude ještě účinný.

Jak donutit státy, aby důsledně chránily svou hranici? Co se stane, když daná osoba bude cestovat dál?

• Tlak na země vstupu bude mnohem vyšší. Pokud státy nebudou dodržovat hraniční proceduru a další pravidla, nebudou oprávněny žádat o relokace a nezískají příspěvky v rámci solidarity. Situace na vnějších hranicích bude mnohem více regulovaná, osoby budou zajištěny a budou se nabírat biometrické údaje, které usnadní další postup, pokud dojde k sekundárním pohybům. Ty by měly být sníženy, a pokud k nim dojde, daná osoba bude mít v zemi sekundárního pohybu zaručeny jen minimální standardy.

Stále do EU proudí hodně osob z Afghánistánu či Sýrie, ty mají většinou nárok na azyl. Budou se na hranicích hromadit? Co bude s těmi, které nárok na azyl nemají?

• Osoby, které pochází ze zemí s nízkou mírou úspěšnosti v azylovém řízení, projdou zrychlenou azylovou a poté i návratovou procedurou. Pomoci při návratech by měly smlouvy se třetími zeměmi, readmisní dohody a další diplomatické dohody – to vše je součástí Paktu. Všechny žádosti o mezinárodní ochranu budou posuzovány na základě platné legislativy vycházející z mezinárodního práva, v potaz je nutné vzít také soudní judikaturu, která má na rozhodování významný vliv. Žadatelé pak mohou být relokovaní do těch členských států, které tuto možnost nabídnou v rámci solidárního mechanismu.

vytisknout  e-mailem  X Corp.   Facebook