| Kriminalistika | číslo4/1999 |
Korupce jako protispolečenské jednání logicky vznikala souběžně se vznikem vyšší organizace společnosti, tedy se vznikem státu. Lze ji zaznamenat již v počátcích dějin v Egyptě faraónů, v řeckých městských státech i v antickém Římě za republiky a hlavně v období po jejím pádu (latinské úsloví do, et des - tedy dávám, abys dal - zdařile vystihuje podstatu jevu); není tedy plodem formy vlády či společenského uspořádání.
Jako skutečný problém se korupce začala projevovat až v době, kdy vznikala moderní dělba práce, na jejímž základě se konstituoval moderní ekonomický a politický systém (nesporně to odpovídalo a odpovídá změněné hodnotové orientaci v nové situaci). Podle Gerharda W. Ditze "individuální snahy o zisk, soukromé podnikání a neomezená soutěž se staly morálními činnostmi. Nová ekonomická filozofie, kodifikovaná moralisty, jako byl Adam Smith, odrážela kalvínskou metafyziku, i když byla prezentována jako pozitivní věda. Víra v nekonečnou dobrotivost neviditelné ruky (boží, trhu?) napovídala, že agregátní výsledky sobecky zaměřených individuí přinesou maximální prospěch největšímu možnému počtu lidí.„1)Lze soudit, že z této filozofie vycházela i česká transformace; po devíti letech této transformace je však v prestižním ekonomickém časopise uveřejněno k problému morálky a změněné hodnotové orientace následující konstatování:“ Kdo čte noviny a v televizi sleduje pořady investigativní žurnalistiky, se asi neubrání pocitu, že dochází k úpadku norem morálky, a obává se, že čím déle bude tento proces pokračovat, tím obtížnější jej bude v budoucnosti zvrátit. Takový proces může totiž snadno nabýt povahy pozitivní zpětné vazby (resp. závislosti na prošlé cestě). Šíří se v něm nákaza virem zvrácené morálky, ubývá počet hodnotových vzorců a zvyšuje se naopak počet těch, jimž se nečestné, podvodné chování, nedodržování smluv a daného slova vyplatilo. Kromě toho amorální chování nebývá ani bližší komunitou, ani širší společností výrazněji odsuzováno a postihováno. To všechno jsou podmínky příznivé pro rozvoj chování typu morální hazard a oportunismus. Ekonomové se obávají růstu transakčních nákladů a litují zdrojů, jež se takto vyplýtvají namísto toho, aby jich bylo použito k investicím do oblastí, jež podporují sociálně-ekonomický rozvoj, např. do vzdělání, vědy, zdravotnictví, infrastruktury apod."2)
Z toho důvodu, tedy z faktu skutečného narůstání transakčních nákladů, jsem se pokusil o popis a definování fenoménu korupce z ekonomického hlediska, neboť jej v dané fázi společenské a ekonomické transformace ČR pokládám za maximálně nebezpečný. Musím připustit, že využívám zdrojů výše zmíněné „investigativní“ žurnalistiky, za což se odborné veřejnosti předem omlouvám; nicméně toto amorální jednání nedává příliš možností je exaktně zmapovat. K úvodní části lze ještě připojit citát z knihy Cesta do nevolnictví známého liberálního ekonoma F. A. von Hayeka: „Morálka není věcí vkusu. Je to velmi potřebné, avšak nevítané omezení sdělující nám, které z věcí, jež bychom rádi dělali, dělat nesmíme, máme-li udržet řád, na němž závisí přežití většiny z nás. Představa, že morálka je nástroj k tomu, abychom dostali to, co si přejeme, je zcela chybná.“3)
Předesílám, že pojmově odděluji korupci a úplatkářství (v dalším textu se toto dělení pokusím definovat); domnívám se totiž, že je vhodné již samotným termínem rozlišit:
Korupce v ČR není jevem vzniklým až po roce 1989. V období plánovaného hospodářství se však tento jev vyznačoval poněkud jinými parametry, vycházejícími z tehdy existující reality, která byla charakterizována:
Z této nerovnováhy se odvozuje teorie tzv. nedostatkové ekonomiky, kterou popsal ve své době velice známý maďarský ekonom János Kornai. Nerovnováha na trhu (a je ještě v živé paměti, jak rozsáhlá tato nerovnováha byla), téměř automaticky vyvolávala snahu po uspokojování potřeb privilegovanějších vrstev společnosti za pomoci úplatků (a nemuselo vždy nezbytně jít o tzv. nedostatkové zboží či služby, mohlo jít pouze o úsporu času eliminací tehdy běžného čekání ve frontách apod.). Tento tehdy poměrně rozšířený masový jev lze jen těžko nazvat korupcí, i když nejrůznější formy „všimného“ státním zaměstnancům (na druhou stranu: kdo tehdy nebyl zaměstnanec státu) za nedostatkové komodity či služby - např. přidělení bytu, možnost studia, možnost vycestovat, devizový příslib apod., se k ní blížily. Jinak řečeno, šlo o úplatkářství, které bylo cíleno do určitých společenských skupin, a to i mimo státní správu. Lze konstatovat, že společenská nebezpečnost tohoto jevu (jakkoli byl potíraný i tehdejší mocí) už proto, že šlo z hlediska obou stran o úkaz víceméně jednorázový, činěný za účelem získání jednotlivé výhody, komodity, služby apod., nebyla nikterak značná, neboť nenapadala ani základy systému, ani základy ekonomiky. Proto jej také nenazývám korupcí, ale úplatkářstvím, při vědomí paradoxního faktu, že samotný systém uplácel občany zajištěním či příslibem výhod, zejména v oblasti sociálních jistot, výměnou za jejich loajalitu.
Korupce jako vyšší forma tohoto jevu nepochybně gradovala až po roce 1989 v souvislosti s majetkovými transfery, se vznikem soukromého vlastnictví a s obecnou snahou obohatit se (což vycházelo a vychází z celkového společenského klimatu). Korupce současnosti je však podstatně nebezpečnější než úplatkářství v minulosti zejména tím, že napadá samotné základy ekonomického a společenského systému, což potvrzuje i v dalším textu zmíněný výzkumný pracovník MMF Paolo Mauro.
Co je tedy vlastně korupce, resp. existuje skutečně rozdíl mezi úplatkářstvím předchozího období a korupcí období současného? Je nezbytné se pokusit o definování tohoto jevu, který je hojně používán politiky, novináři, sociology, právníky apod., přičemž každá skupina používá tento termín ve shodě se svým profesním statutem, čímž mu dává poněkud jiný význam. Význam se navíc posunuje i podle hodnotové orientace té které společenské skupiny či profese, nemluvě již o její politické orientaci. Je mi současně známo, že definování tohoto jevu z hlediska práva je nesmírně obtížné, domnívám se nicméně, že ve specifických podmínkách dané fáze transformace, která ještě zdaleka neskončila, může být i názor ekonoma účelný.
U korupce lze vyspecifikovat některé obecné rysy, které jsou shodné. Můžeme jí tedy rozumět jednání vyznačující se:
S ohledem na fakt, že se v současnosti v ČR diskutuje zejména korupce v souvislosti s privatizací či podnikáním, soustředím se zejména na tyto oblasti. V současné situaci ČR jde o téma, které (díky nezbytné potřebě zejména zahraničních investic do ekonomiky) je pro další období téměř životně důležité a jakákoli možnost narušení rovnosti příležitostí - a korupce tuto rovnost nesporně narušuje - snižuje image ČR. Korupce jako taková tím systém, a to ne pouze ekonomický, nejen poškozuje, ale přímo napadá a je v této souvislosti lhostejné, zda je trestná, či nikoli, zda existuje společenská vůle tento jev odsoudit, či nikoli. Korupce totiž likviduje conditio sine qua non tržní ekonomiky: rovnost příležitostí, rovnost šancí; likviduje také conditio sine qua non samotné demokracie: rovnost občanskou.
V Institutu pro kriminologii a sociální prevenci se již několik let sledují názory expertů z řad policie a justice (počet expertů kolísá v letech mezi 15 - 30) na možnost propojení určitých společenských procesů s organizovaným zločinem; tyto jevy se ohodnotí podle toho, kolik expertů ten který jev zařadilo do výběru a zařadí se do sledování podle procent výskytu (nad 50 %). V tabulce č. 1 byl proveden výběr, jak se vyvíjely názory expertů na korupci a privatizaci s ohledem na možné propojení těchto jevů s organizovaným zločinem.4)
| 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | |
| korupce | 58 % | 65 % | 79 % | 50 % | 74 % | 75 % |
| privatizace | x | x | 63 % | 67 % | 71 % | 55 % |
Vyplývá z toho, že více než 3/4 expertů soudí, že korupce souvisí s organizovaným zločinem, a více než polovina, že na procesu privatizace organizovaný zločin tak či onak participoval, což je zjištění, které by nemělo pouze odeznít. I když připouštím, že definování pojmu organizovaný zločin je možná ještě obtížnější než definování pojmu korupce, je zřejmé, že daný okruh expertů považuje základní proces ekonomické transformace, tedy privatizaci, za napadený organizovaným zločinným jednáním.
Podle doporučení Rady OECD z 23. 5. 1997 o boji proti korupci v mezinárodních podnikatelských transakcích, které bylo přijato na popud USA, je podplácení definováno následovně: „Podplácením se rozumí slib nebo poskytnutí jakékoli neoprávněné platby nebo jiných výhod, a to přímo nebo přes prostředníky, veřejnému činiteli, a to buď jemu nebo třetí osobě, aby ovlivnil úřední výkon, nebo aby se zdržel činnosti při výkonu úředních povinností, za účelem získání obchodu.“5)
Pro úplnost lze připojit definici korupce, definovanou 9. kongresem OSN v roce 1995. Korupce je v ní chápána jako „úplatkářství
nebo jiné chování ve vztahu k osobám, jimž byla svěřena odpovědnost
ve veřejném nebo soukromém sektoru, které porušuje jejich povinnosti
vyplývající z jejich postavení veřejného činitele, soukromého zaměstnance,
nezávislého agenta a směruje k získání nepatřičných výhod jakéhokoli
druhu pro ně samé nebo pro jiné.“5) Definice OECD, na rozdíl od definice OSN, tedy toto jednání zúžila na:
Je ovšem současně potřeba dodat, že příčinou razantního antikorupčního tažení v mezinárodním podnikání ze strany USA (jejímž výrazem je citované doporučení OECD) byl nátlak amerických firem, které se cítily být diskriminovány nutností dodržovat přísné vnitřní zákony, protože země EU a Japonsko podobná pravidla neznají: od roku 1977 totiž v USA platí zákon o zahraniční korupční praxi, podle něhož je podplácení veřejných funkcionářů a úředníků v zahraničí americkými společnostmi trestně stíháno v USA (lze porovnat s přiznanou korupcí holandské společnosti TelSource na Ukrajině a navazující skandálem v ČR, souvisejícím s privatizací SPT Telecom). Americká právní úprava vyplývá z ekonomické síly USA, z projevů globalizace ekonomiky a světového obchodu a zajišťuje zmíněnou rovnost šancí uvnitř, tedy americkým společnostem. Definice OECD nicméně nehovoří výslovně o mezinárodních obchodech, ale o obchodech obecně.
Světová banka a MMF používají k „měření“ korupce metodiku, u níž se výpočet provádí na základě času, který musí trávit managementy podniků s vládními byrokraty. Vychází z prosté úvahy, že čím více času musí strávit manažeři s úředníky, tím je pravděpodobnost korupce větší. ČR se v tomto měření umístila v polovině žebříčku 59 sledovaných zemí. Paolo Mauro, který ve svém výzkumu použil stupnici 0-10, tvrdí, že nevelké zlepšení „korupčního indexu“ může urychlit hospodářský růst o půl procenta ročně. Zejména v zemích, které se ocitají na nepříznivé straně této stupnice, může mít podle něj tolerování korupce katastrofální následky - ekonomické, sociální, politické. Mladé demokracie mohou zachvátit protesty, jež přivedou k moci protitržní, nedemokratické, fašizující režimy.6)
V Berlíně byla v roce 1993 založena společnost Transparency International (TI), která si dala za cíl bojovat proti korupci ve světovém měřítku. Jistou ironii založení TI právě v Berlíně lze spatřovat ve faktu, že v SRN (a nejen tam, obdobná právní úprava existuje v již zmíněném Holandsku, Rakousku atd.) byl úplatek mezi podnikatelskými supjekty (nikoli tedy mezi tímto supjektem a státním zaměstnancem) až do roku 1995 odčitatelnou položkou od daňového základu (v současnosti je jí již pouze v případě, kdy soud nerozhodl o tom, že šlo o korupci). Podle filozofie německého ministerstva financí jde o položku daňově neutrální, neboť firma pomocí úplatku získá zakázku a odvede více daní. Cílem TI je omezovat korupci tím, že bude podněcovat vlády k účinným krokům, a snaha získání podpory veřejnosti pro požadavek transparentnosti při mezinárodních transakcích a veřejných zakázkách.
Pro rok 1995 TI vypracovala obdobný žebříček jako Světová banka (byť i jinou metodikou, kterou TI tají) a ČR se z 54 zemí umístila na 25. místě. Jinak řečeno, téměř shodný výsledek.
Podle výzkumů veřejného mínění v ČR (např. výzkum společnosti GfK z konce roku 1998, publikovaný v denním tisku) je korupce obecně považována za značně nebezpečnou pro demokratické instituce a soudě podle zahraničních zkušeností je navíc i „oblíbenou“ metodou organizovaného zločinu k získání výhod, a to nejen ekonomických, ale zejména trestně právních (beztrestnost).
Korupce vzniká z řady příčin politických a společenských. Ekonom tyto příčiny vidí zejména ve dvou momentech:
Obě příčiny možného vzniku korupčního prostředí se tedy přímo týkají ČR.
Pokusil jsem se o definování (rozčlenění) korupce do skupin podle stupně společenské nebezpečnosti (přičemž prioritně vycházím z definice OECD a pro specifické podmínky ČR jsem nahradil pojem obchod v definici širším pojmem individuální výhoda; logicky mám na mysli výhodu nejen ekonomickou):
Stěžejním problémem korupce i úplatkářství z hlediska prokazování je její „ilegální“ charakter: dohoda probíhá v soukromí mezi uplácejícím a upláceným, oba supjekty ve vlastním zájmu dohodu tají a pochopitelně o ní není vyhotoven písemný záznam.Tabulka č. 2, zpracovaná ze statistiky ministerstva spravedlnosti ČR, která pochopitelně nerozlišuje úplatkářství a korupci, ukazuje poměrně nízké počty obžalovaných a odsouzených osob; domnívám se, že to
| trestné činy | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | ||||||||||
| a | b | c | a | b | c | a | b | c | a | b | c | a | b | c | |
| § 160-Přijímání úplatků | 59 | 55 | 18 | 72 | 60 | 23 | 82 | 65 | 24 | 34 | 29 | 34 | 50 | 41 | 20 |
| § 161-Podplácení | 155 | 140 | 68 | 211 | 177 | 88 | 195 | 169 | 111 | 146 | 122 | 98 | 161 | 140 | 88 |
Vzhledem k tomu, že tématem tohoto článku je korupce (abstrahuji tedy od úplatkářství), možné korupční jednání se navenek může projevit pouze jako „nepochopitelné“ rozhodnutí státních úředníků; vzpomeňme v této souvislosti již téměř klasický výrok tehdejšího předsedy FNM Tomáše Ježka o „blbé administrativní chybě“ v případě privatizace Čokoládoven (přičemž ať již šlo o administrativní chybu, či neprokázanou korupci, byly v tomto případě beztrestně poškozeny zájmy státu). Nepochopitelných rozhodnutí z tohoto hlediska je více. Lze sem však zařadit i případy přijatých nabídek pracovních míst veřejným činitelům po skončení jejich funkčních období firmami, které za jejich působení ve funkci získaly lukrativní zakázky.
Jakkoli z vnějšího pohledu to nepochybně vypadá, že ke korupci došlo, mohly být důvody těchto rozhodnutí veskrze racionální, či mohlo jít o skutečné administrativní chyby; v každém případě však, ve vlastním zájmu zainteresovaných stran, měly být důvody výběru či důvody chyb zveřejněny, neboť jakékoli „mlžení“ kolem takovýchto smluv jenom zavdává možnost k hledání porušení zákona.
Korupce však může nabývat i podobu zdánlivě zcela legální, např. formu smluv na obstaravatelské, marketingové a podobné služby, ovšem s cenou, která se vymyká normálu (na druhé straně zákon o dani z příjmů obsahuje ustanovení o „cenách v místě obvyklých“). Koneckonců, i z tohoto hlediska zcela běžné smlouvy se uzavírají za určité procento z celkové ceny služby, které inkasuje zadavatel, takže je obvyklé poskytnout 10 % z celkové hodnoty smlouvy.11)
O korupci lze hovořit i v případě poskytnutí protislužby: hrazená lukrativní dovolená, zájezd, ale i „školení“ v atraktivním prostředí (ještě z tohoto hlediska nedávno byl zveřejněn inzerát firmy pořádající „daňové“ školení pro podnikatele za účasti pracovníků MF ČR v exkluzivním letovisku Středomoří, přičemž šlo dokonce o daňově účinný náklad). Případy čelných českých politiků, kteří na náklady zahraničních obchodních společností pořádali přednášky v cizině dokonce s odůvodněním, že takto jsou šetřeny prostředky daňových poplatníků, jsou dostatečně známé; je současně potřeba dodat, že v zemích EU je nepřijatelné (a jde „pouze“ o morální imperativ), aby politik či státní zaměstnanec jakékoli úrovně spojil svůj zájem veřejně s určitou obchodní společností. Na semináři expertů EU (Drážďany, duben 1999) byl zmíněn případ, kdy italská mafie za vydání nepravdivé celní deklarace poskytla celníkovi vstupenku na atraktivní fotbalové utkání; i tato zcela nepatrná výhoda byla označena za korupci.
Je poměrně evidentní, že šetření takovýchto případů vyžaduje i poněkud jiný druh kvalifikace, tedy nejen pouze právnické. Jde totiž o zkoumání peněžních toků, cash flow nejen firemních, ale i osobních, a vzhledem k tomu, že i v ekonomii platí „zákon zachování hmoty“, čímž lze rozumět fakt, že je-li poskytnuta výhoda v řádu desítek, stovek tisíc či dokonce milionů, pak tyto peněžní prostředky na jedné straně mizí a na straně druhé se objevují (abstrahuji od problému zahraničních kont, ne snad proto, že by u nich tento „zákon“ neplatil, ale protože dohledávání je pochopitelně těžší). Objeví se v libovolné podobě, tedy ne nutně v původní peněžní podobě, ale v podobě domů, aut, bytů a jejich zařízení, dovolených apod., při neskutečně nepoměrných přiznaných příjmech. Jinak řečeno, mělo by jít o zjištění příjemce platby či výhody, nikoli toho, kdo ji poskytuje. Při všeobecně veřejně deklarovaném odhodlání bojovat s korupcí, které jde napříč politickým spektrem, je současně naprosto nepochopitelné stejně veřejné odmítání institutu majetkových přiznání s odvoláním na porušování Listiny práv a svobod, přičemž díky tomuto institutu by bylo možno zjistit nejen korupční jednání, ale i případné daňové úniky.
Objevují-li se ve vyspělých demokratických zemích dokonce hlasy po dočasném omezení lidských práv v zájmu boje s organizovaným zločinem (viz např. názor ženevského sociologa Zieglera: „...vzhledem k tomu, že opatření proti organizovanému zločinu... jsou spojena s vážnými otázkami občanských svobod, musíme lidem vysvětlit, že jsme ve válečném stavu a že musíme použít náležité zbraně“ či názor bývalého ministra vnitra SRN Bauma, že „jediná možnost, jak čelit hrozbě organizovaného zločinu, je zavést policejní stát“,12) pak není jediný rozumný důvod nezavést určitá omezení, která se tak dalece lidských práv netýkají a jsou již v demokratických zemích světa v té či oné míře používána, k boji proti korupci, která navíc, jak již bylo výše uvedeno, může být i příznakem prorůstání organizovaného zločinu do společnosti.
Byl-li přijat konsensus, že korupce v širším pojetí škodí nejen ekonomice, ale i demokratickým institucím a politice, pak by mělo být v zájmu všech, tedy i politiků a politických stran (a těch možná především) potlačit ideologické zábrany a s tímto veskrze negativním jevem účinně bojovat. Obava z „kriminalizace“ ekonomiky je podle mého názoru, který je podložen i dlouholetou činností ekonomického poradce, lichá ze dvou důvodů:
Podle průzkumu Institutu aplikované ekonomie vidí podnikatelé jako základní negativní faktory podnikání u nás (průměrné ohodnocení na škále 1 - 5) na druhém místě po „neprůhledných“ zákonech (3,6) kriminalitu a korupci (3,5), následovanou jevy jako inflace, aplikace obchodního zákoníku, časté změny zákonů a nařízení apod. Výsledky výzkumu byly zveřejněny ve značně „neodborném“ časopise Playboy. Tamtéž byla zveřejněna tabulka č. 3, shrnující názory občanů ČR (na základě výzkumu již zmiňované organizace TI) na oblasti nejvíce zasažené korupcí.13)
| úřady, státní správa | 24,5 % |
| policie, vnitro14) | 18,0 % |
| zdravotnictví | 15,0 % |
| finanční sféra | 11,0 % |
| politická sféra | 10,0 % |
| privatizace | 7,0 % |
| školství14) | 6,0 % |
| celní správa | 3,0 % |
Jakkoli tyto průzkumy nelze přeceňovat, přesto do značné míry vypovídají o společenském klimatu.
Nikterak tedy nejde o „kriminalizaci“ ekonomiky a podnikání, ale naopak o očistu a ochranu ekonomiky i společnosti.
V úvodu autor vymezuje vztah pojmů korupce a úplatkářství a dále se zabývá především korupcí v podmínkách České republiky. Při definici korupce vychází z mezinárodních dokumentů (OECD aj.) a z řady možných příčin korupce osvětluje především příčiny ekonomické. Dále upozorňuje na škodlivé dopady korupce v ekonomické, společenské a politické sféře a v mezinárodních vztazích české ekonomiky.
At the beginning the author defines the relation between the concepts of corruption and bribery, then he deals mainly with corruption in the Czech Republic. Defining bribery he starts at international documents (OECD and others), and, above all, he explains the economic causes of corruption from a series of possible ones. He stresses the harmfullness of corruption in economic, social and political spheres as well as in international relations of the Czech economy.
Einleitend bestimmt der Autor die Beziehung der Begriffe Korruption und Bestechung. Weiter befaßt er sich vor allem mit der Korruption in den Bedingungen der Tschechischen Republik. Bei der Definition der Korruption geht er aus internationalen Dokumenten aus (OEDC u. a.). Von einer Reihe der möglichen Ursachen der Korruption beleuchtet er vor allem die ökonomischen Ursachen. Außerdem macht er auf die schädlichen Folgen der Korruption auf dem ökonomischen, gesellschaftlichen und politischen Gebiet sowie in den internationalen Beziehungen der Tschechischen Republik aufmerksam.