Doc. JUDr. Olga Vidláková, CSc.,
FABI

Hodnocení a monitorování programů a projektů v rámci strukturálních fondů Evropské unie

Nedávno vyšel v časopisu Veřejná správa článek o možnostech využití strukturálních fondů (1). Krátce nato uskutečnil Evropský institut veřejné správy (EIPA) v Maastrichtu dvoudenní seminář o metodách posuzování, sledování a hodnocení pro strukturální fondy (SF) Evropské unie. Za několik dní se po vstupu do Unie octneme uprostřed současně probíhajícího sedmiletého programu SF (2000-2006), a proto je nezbytné, aby příslušné instituce byly připraveny na to, že budou nuceny zahájit hodnotící činnost již letos, zcela nejpozději však počátkem roku 2005. Považuji tudíž šíření informací získaných na maastrichtském semináři nejen od odpovědné pracovnice příslušného direktorátu Evropské komise (DG Regionální politika), nýbrž i od zástupců organizací několika členských států Unie provádějících vyhodnocování programů a projektů v rámci strukturálních fondů za užitečné a přínosné.

Z hlediska výše úvěrovaných finančních příspěvků ze strukturálních fondů pro deset nových členských zemí na období 2004-2006 je Česká republika na třetím místě; souhrnně i v každé z těchto zemí (s výjimkou Kypru) je největší podíl finanční částky určen na cíl 1 SF (Tabulka).

V roce 1988 došlo k reformě strukturálních fondů, jejíž nejvýraznější změnou byl přechod z původního ročního na víceleté programování; nově byly zavedeny zásady finanční adicionality, koncentrace a partnerství a hodnocení ex ante (předběžné) a ex post (dodatečné). V roce 1993 došlo k posílení významu předběžného posuzování, následné hodnocení zůstalo zachováno a jako další bylo přidáno hodnocení uprostřed sedmiletého programu. Poslední změnou bylo zavedení kvantifikovatelných úkolů. Tyto změny byly zakotveny v Nařízení Rady (ES) č.1260 z 21.června 1999 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech (2). K informačním zdrojům kromě uvedeného Nařízení patří zejména pracovní dokumenty Evropské komise (dále EK) a hodnocení provedená pro EK, k nimž brzy přibude nová směrnice pro hodnocení, která se v současné době připravuje (3).

Jednotlivé cykly programování a hodnocení na sebe navazují a vzájemně se překrývají, a to tak, že ještě než se začne provádět dodatečné hodnocení dokončeného předchozího sedmiletého cyklu, musí se již začít s předběžným hodnocením následujícího cyklu. To lze ilustrovat na současně probíhajícím programu, jenž byl nastartován v roce 2000 a má být dokončen koncem roku 2006. Jeho dodatečné hodnocení musí být provedeno nejpozději do konce roku 2009, ale předběžné hodnocení následujícího programu, který bude zahájen v roce 2007 a skončí koncem roku 2013, musí být provedeno již v roce 2005; kromě toho v roce 2004 musí být provedeno hodnocení v polovině období současně probíhajícího programu. Předpokladem dobrého hodnocení je dobré sledování, neboli monitorování programu. Ke správnému pochopení jednotlivých typů hodnocení a sledování je zapotřebí mít k dispozici jasné definice. Skutečnost je však taková, že terminologie není jednoznačná, existují různé výklady, z nichž některé se v průběhu doby mění.

Monitorování je sledováním, jehož cílem je poskytovat údaje informující o postupu realizace programu, a není tedy kontrolou, byť se tento názor poměrně často vyskytuje. Cílem hodnocení pak je vysvětlit informace předané monitorováním, analyzovat jejich dopad a navrhnout zdokonalení postupu. U monitorování mohou vzniknout problémy dvojího druhu: na jedné straně může trpět nedostatkem dat, na druhé naopak nadbytkem indikátorů. Přílišné množství údajů však může mít za následek rozsypání celého systému, a proto je zapotřebí udržovat rozumný rozsah sledovaných údajů. Cílem totiž není nashromáždit příliš mnoho informací, kterých se většinou stejně nevyužije, ale mít všechny podstatné informace ve zvládnutelném rozsahu.

Předběžné hodnocení (hodnocení ex ante) slouží jako základna pro přípravu plánů a programů, poskytuje hlavní důvod pro intervenci a finanční alokace prioritám, vyhodnocuje předpokládané sociálně-ekonomické výsledky a dopady a hodnotí kvalitu opatření pro implementaci, monitorování a hodnocení. Je odpovědností těch, kdo připravují plány a programy, a nezadává se externím hodnotitelům. Jde o interaktivní proces mezi jednotlivými odborníky. Z metodologického hlediska lze užít různé metodické postupy, například konzultace, průzkumy, různé analýzy, zejména SWOT analýzu (4) či analýzu vstupů a výstupů, ekonometrické modely, hodnocení ekonomického dopadu. Je nutné, aby toto hodnocení bylo provedeno s dostatečným časovým předstihem, tak aby podle něj mohlo být rozhodnuto o programu. Ten, kdo provádí hodnocení, musí být zcela nezávislým odborníkem. Rozhodování o komplexních programech s širokým dosahem, s rozmanitými ale vzájemně souvisejícími cíli a jejich realizace vyžaduje vzájemný respekt jednotlivých účastníků národní a regionální úrovně, sociálních partnerů a dalších subjektů.

Hodnocení v polovině období má za úkol zlepšit kvalitu a relevantnost programování tím, že posoudí dosavadní změny v prostředí programu a výkonu programu a navrhne nezbytné změny za účelem maximalizace dopadu programu. Toto hodnocení je v působnosti řídícího orgánu ve spolupráci s členským státem a Evropskou komisí a provádí je rovněž nezávislý posuzovatel. U současného programového cyklu bylo toto hodnocení provedeno do konce roku 2003. Z metodologického hlediska lze pro tento typ hodnocení použít různých metod, například konzultací, strukturovaných rozhovorů, studia programové dokumentace a dřívějších hodnocení, analýzy administrativních dat, makroekonomické analýzy. Evropská komise hodnotí první výsledky tohoto typu hodnocení pozitivně i negativně: například strategické volby považuje za vysoce relevantní; u zrychlené absorpce finančních prostředků se hodnotí pozitivní účinek pravidla N+2, ale v některých případech naopak negativní vliv na kvalitu a inovace; jako pozitivní je hodnocen zlepšený výběr a implementace projektů, naopak jako negativní jsou hodnoceny silně byrokratické procedury objevující se v některých případech; jako potřebný se ukazuje “inteligentnější” informační systém, především zjednodušení monitorování.

Jaké jsou tedy problémy tohoto hodnocení? Týkají se především rigidního časového rozvrhu a příliš raného stadia realizace některých programů; značné komplexity programů, která může v některých případech způsobit, že analýza je provedena nikoli do potřebné hloubky, ale spíše povrchně; dosažitelnosti potřebných údajů, například údajů a informací o tom, co se opravdu děje ve skutečnosti; a povinnosti stanovit jasné závěry a přesná doporučení a s tím související strategické posouzení. Hodnocení uprostřed období má úzkou vazbu na výkonnostní rezervu, na jejíž přidělení v polovině realizačního cyklu jsou ponechána čtyři procenta z celkové částky. Pro její přidělení svědčí tři typy indikátorů: finanční (které byly Komisí posuzovány vcelku jako dobré), řídící, včetně kvality hodnocení v polovině období, a z hlediska efektivnosti výstupů a výsledků (jež Komise hodnotila jako méně dobré). Členský stát podává návrh na přidělení rezervy právě na základě výsledné zprávy hodnocení v polovině období a Evropská komise ji přiděluje v úzké konzultaci s členským státem. Může nastat situace, kdy Evropská komise ze závažných důvodů nepřidělí další finance jako sankci, a proto je třeba mít k dispozici též národní rezervy.

Dodatečné hodnocení (hodnocení ex post) má za cíl prokázat efektivnost, účinnost a dopad projektu na ekonomickou a sociální soudržnost, zhodnotit faktory, které přispěly k úspěchu nebo neúspěchu realizace, a dosažené výsledky a úspěchy, včetně trvalé udržitelnosti. Význam tohoto hodnocení není jenom v poloze znalostní, ale rovněž v poloze odpovědnosti. Na základě zkušeností z předchozích období (1989-1993 a 1994-1999), kdy nebyly stanoveny pevné termíny pro dodatečné hodnocení, jež bylo prováděno ve volném partnerství, bylo pro programové období 2000-2006 stanoveno, že toto hodnocení je v odpovědnosti Evropské komise ve spolupráci s členským státem a řídící organizací a že musí být dokončeno do konce roku 2009. Zkušenost Evropské komise s dodatečným hodnocením projektů za období 1989-1993 ukazuje, že bylo prováděno pouze u projektů zařazených do cílů 1 a 2 strukturálních fondů, a že nešlo o skutečné hodnocení, neboť k tomu chyběl dostatek kvantitativních údajů a vyhodnocení příkladů nejlepší praxe. Pokud jde o období 1994-1999, byla dokončena a publikována (na Inforegio) dodatečná hodnocení projektů ze strukturálních fondů cílů 1,2 a 6 a z iniciativy Evropské unie pro akce hospodářské a sociální obnovy měst a městských okrajových oblastí postižených krizí (URBAN). Dodatečná hodnocení, z nichž většina byla dokončena v roce 2003, se týkala projektů jedenácti členských států zařazených do SF cíl 1, dvanácti členských států zařazených do SF cíl 2 a dvou členských států zařazených do SF cíl 6 a zaměřovala se na dopad, efektivnost a účinnost, systémy implementace a přidanou hodnotu EU.

Generální direktorát Evropské komise pro regionální politiku používá čtyřstupňovou hodnotící stupnici: výborný – dobrý - přijatelný – nepřijatelný. Direktorát shledal určitá omezení dodatečného hodnocení, spočívající v obtížích zjišťování dat, v nedostatečném zájmu členských států a v příliš širokém záběru přesahujícím potenciál využití. Problémy, které vyvstávají pro dodatečné hodnocení současného programového období, jež má být dokončeno koncem roku 2009, spočívají zejména v tom, že výdaje budou pokračovat až do konce roku 2008 a hodnocení zahrne celkem již 25 velmi rozdílných členských států. To bude vyžadovat úzkou spolupráci s členskými státy od roku 2005, rozdělení smluv do tématických oblastí a maximální využití nejlepších praxí. Dále je třeba vybudovat dostatečné administrativní kapacity a přesně určit, kdo za co odpovídá.

Důležitým úkolem pro nové členské státy je budování vyhovujících administrativních kapacit. Hlavním cílem administrativních kapacit pro monitorování má být koherentní a konzistentní monitorovací systém, který poskytuje včasné reálné informace o postupu programů pro tvůrce politiky a manažery, což se však v praxi ne vždy daří zajistit. K úspěšnému plnění tohoto cíle je třeba, aby existovala dohoda o definicích, aby byly přesně stanoveny vhodné indikátory v uspokojivém, nikoli nadměrném rozsahu, aby byl vybudován vyhovující systém sběru dat a aby byl zabezpečen přísun informací i jejich využití. K tomu je zapotřebí koordinovaného školení příslušných pracovníků.

Hlavním cílem administrativních kapacit pro hodnocení má být schopnost produkovat vysoce kvalitní hodnocení pro poučení, jak dosáhnout vyššího dopadu výsledků realizovaných programů a projektů, a pro odpovědnost za to, čeho bylo dosaženo za veřejné peníze. Požadavkem k dosažení tohoto cíle je existence mandátu (jasnost role), adekvátní počet kvalifikovaných zaměstnanců a institucionalizace hodnocení.

Pokud jde o hodnocení, bylo v EK konstatováno, že v regionální politice členských států bylo dosaženo značného vývoje od výzkumných analýz k nástrojům řízení, ale že stále zůstávají jisté metodologické problémy, například problém přidělování v rámci plurality zainteresovaných skupin, problém hodnocení účinků politiky s rozsáhlými, různorodými a vzájemně propojenými cíli a problém vážení cílů, v němž je třeba hodnotit názory a hlediska různých aktérů. Jako orientační řešení se navrhuje vyjasnit teorii činnosti (“jak” a “proč”), identifikovat učící účinky (kvalitativní indikátory) a zvolit přístup k vyhodnocení v rámci participace. Samozřejmě je potřebná politická podpora institucionalizace hodnocení.

O předběžném hodnocení programů strukturálních fondů hovořil Dr.Jenkins, ředitel skotské konzultantské firmy EKOS. Zdůraznil, že toto hodnocení je interaktivním procesem poskytujícím posouzení a doporučení o zásadních otázkách programů. Potvrdil, že hodnotiteli jsou pouze nezávislí experti, kteří vedou konstruktivní dialog o plánu a/nebo programu s lidmi odpovědnými za plán/program s cílem zdokonalit a posílit finální kvalitu těchto dokumentů. Za hlavní komponenty hodnocení označil analýzu výsledků předchozích hodnocení, SWOT analýzu státu, příslušného regionu nebo sektoru, posouzení základního odůvodnění a celkové konzistence strategie, kvantifikaci úkolů, zhodnocení očekávaných sociálně-ekonomických dopadů a ospravedlnění politiky a alokace finančních prostředků, kvalitu přípravy implementace, monitorování a dalších vyhodnocování.

Ze zkušeností praxe vyplývají některé problémy, například nevyužití poučení z předchozích hodnocení, nedostatek údajů nebo analýz sociálně-ekonomických podmínek, nezdařený pokus zařadit region do širšího kontextu globální nebo “eurové” ekonomiky, obtíže v systematickém prosazování prioritních potřeb a příležitostí, nedostatečná souvislost mezi politikou životního prostředí a strategií, nedostatečná souvislost mezi základními podmínkami a strategií, nedostatečné krytí výkonnostních indikátorů, nedostatečná nebo nevhodné definice výkonnostních indikátorů (jenom v UK bylo napočítáno minimálně 15 různých definic), omezené úvahy o tom, jak mohou být výkonnostní indikátory realizovány, obtíže kvantifikace výkonnostních norem a tendence k jejich přehánění, obtíže se specifikací mechanismů, kritérií a procedur zhodnocení (ocenění), nedostatečná specifikace plánování monitorování a hodnocení, obtíže při zdůvodňování specifických finančních alokací, obtíže při využití nových finančních procedur, jako je například pravidlo N+2, ovlivnění plánovacího časového rozvrhu a zahájení implementace.

V případě nedostatečného nebo nevhodného předběžného hodnocení hrozí nebezpečí, že dojde k prodlení implementace, ke ztrátě efektivnosti a účinnosti, že se zmeškají příležitosti vývoje a že se omezí šance učit se vlastní činností (“learn by doing”).

Nové členské země budou muset překonat handicap, že v předběžném hodnocení nebudou moci využívat výsledků předchozích hodnocení.

Gestor semináře docent Smail z EIPA ve svém příspěvku o metodách předběžného hodnocení projektů SF v úvodu připomněl, že použité metody nejsou stejné pro všechny projekty, neboť již v základním předpisu o strukturálních fondech, v Nařízení Rady č.1260/1999, jsou vyčleněny jako zvláštní skupina větší projekty, kterými podle článku 25 jsou “projekty obsahující ekonomicky nedělitelné řady prací, jež plní přesné technické funkce a mají jasně identifikované cíle a jejichž celkové náklady,brané v úvahu při určování příspěvků z fondů, překračují částku 50 milionů EUR”. Je jasné, že u tak velkých projektů musí být provedena v předběžném hodnocení správná analýza nákladů a výnosů. Pro zjednodušené zapamatování vysvětlil deset postupových kroků předběžného hodnocení projektů:

1. definování cílů, případně přispění k vyšším cílům, při němž je důležité zkontrolovat, zdali projekt je v souladu s regionálními prioritami, právním rámcem, zejména s předpisy o veřejných zakázkách, a dalšími opatřeními a pravidly;

2. zhodnocení trhu: kontrola důkazů, že projekt nezbytně přispěje k ekonomické aktivitě příslušné oblasti, zda bude soběstačný, zda přispěje k sociálně-ekonomickému prostředí, jež trh sám není schopen zabezpečit, jak přispěje k rovným příležitostem a k vytvoření příležitostí pro postižené osoby;

3. zhodnocení alternativ, při němž jde především o zhodnocení nákladů alternativních příležitostí, včetně zařazení úvahy, zda by nebylo vhodnější použít peníze na jiný projekt (nulová varianta);

4. finanční zhodnocení, v němž se hodnotí náklady a jejich návratnost, vzájemný vztah mezi prostředky veřejnými a soukromými, státní pomoc, vypočítává se čistá současná hodnota (NPV) za použití diskontní míry, při níž je třeba zvažovat budoucí náklady vzhledem k měnícím se cenám, a čistý grantový ekvivalent investiční pomoci (NGE);

5. ekonomické zhodnocení, v němž jde o měření širších ekonomických výnosů, včetně kalkulace hrubého a čistého objemu pracovních míst - v těchto úvahách a kalkulacích má důležité místo multiplikační dopad;

6. environmentální hodnocení, v němž je třeba maximalizovat podíl soukromého sektoru na celkových nákladech a jež má za cíl podporovat zdravé prostředí pro lidi tím, že se vyloučí devastace a rizika, a současně zabezpečovat ochranu přírody;

7. riziková a sensitivní analýza, kde nejde o exaktní výpočty, ale je třeba posoudit reálnost výnosů (například počet návštěvníků v cestovním ruchu) vzhledem k vynaloženým nákladům, v souladu s finančním a ekonomickým zhodnocením (jako příklad špatně odhadnutých výnosů se uvádí stavba Millenia v Londýně, jehož skutečná návštěvnost je proti předpokladům daleko nižší);

8. jiné úkoly, jiné faktory, zejména nikoli kvantifikovatelné: zde může být mnoho různých indikátorů a otázkou zůstává, jak měřit výnosy různé infrastruktury, o čemž sice existují studie, ale s rozličnými doporučeními, a může zde jít i o politické priority;

9. příprava monitorování výkonnosti a

10. příprava hodnocení dopadu: oba tyto kroky považuje za velmi důležité a doporučuje jejich pečlivé provádění, i když nepopírá, že jednoznačné indikátory je obtížné určit.

Hodnocení v polovině období stručně charakterizoval ředitel EKOS Dr.Jenkins jako tu fázi cyklu hodnocení, která hodnotí realizaci současného stavu programu a jejímž hlavním cílem je zhodnocení počátečních výsledků různých forem pomoci a doporučení změn nezbytných k tomu, aby bylo dosaženo cílů programu. Ze zkušenosti recentních hodnocení tohoto typu pak uvedl celkem rozsáhlý soubor problémů, z nichž některé vybírám. Jde například o opožděné zahájení programu, takže v některých případech se hodnotí období kratší než 18 měsíců. Někdy se též stane, že výsledky dodatečného hodnocení předchozího programu nejsou ještě k dispozici, aby mohly být zahrnuty do analýz. Ne vždy se berou v úvahu výsledky předběžného hodnocení. Obtíže v identifikaci validního systematického přístupu v oblasti vážení alokace finančních prostředků mohou vyústit do slabých stránek odhadu potřeb a kapacity absorpce, o níž se ani přesně neví, jak ji měřit. Nový finanční režim nezměnil chování pozitivně, naopak někdy vedl k negativní změně, jež se projevuje v nebezpečí, že hlavním motivem se stane “utratit peníze” místo snahy o dosažení úspěšného výsledku. Dalšími problémy jsou opožděné monitorování, což brzdí kvantifikaci; přetrvávající rozdíly v definicích indikátorů a cílů v oblasti priorit a opatření (například pokud jde o trvalou udržitelnost životního prostředí); diskutabilní hodnota některých cílových údajů a nízké použití jednoduchých kontrol oprávněnosti ve stadiu hodnocení (například při hodnocení nákladů a výnosů lze klidně dojít ke zcela různorodým výsledkům); a nedostatky v integraci horizontálních témat.

Úplný text je v časopise Veřejnás správa č. 17/2004.

1. Hrabánková M., Možnosti využití strukturálních fondů a ostatních podpůrných nástrojů EU, č.1-2/2004, s.20 a 45

2. a to - v článku 41: předběžné hodnocení, v čl.42: hodnocení v polovině období, v čl.43: dodatečné hodnocení, v čl.36: ukazatele monitorování (sledování), v čl.26 analýza vynaložených nákladů a výsledného zisku u větších projektů a v čl.44: přidělování výkonnostní rezervy.

3. Bližší informace lze nalézt na webové stránce Evropské komise.

4. analýza silných a slabých stránek, příležitostí a rizik, která umožňuje objektivizovat plánovaný objem finančních zdrojů potřebných k podpoře dalšího sociálně-ekonomického rozvoje daného území

Kandidátské země	Částky v mil.Euro (v cenách 1999)
	celkem	z toho cíl 1
Polsko	7 635,3	7 320,7
Maďarsko	1 853,1	1 765,3
Česká republika	1 491,2	1 286,4
Slovensko	1 050,3	920,9
Lotyšsko	822,5	792,1
Litva	574,8	554,2
Estonsko	341,6	328,6
Slovinsko	236,8	210,1
Malta	59,1	55,9
Kypr	52,8	0
Celkem:	14 117,5	13 234,3