## Týdeník Veřejná správa

Téma

Mgr. Olga Matějčková

### Finance územních samospráv

Vyšlo v čísle 7/2006

Fiskální vazby mezi státem a územními samosprávnými celky patří ke složitým právně-politickým tématům nejen na území našeho státu. O aktuální potřebě diskutovat o těchto otázkách a nalézat optimální řešení svědčí též průběh dvou listopadových celostátních konferencí, jejichž ústředními tématy byl vztah státu a samosprávy, respektive finanční správa a rozvoj měst a obcí v České republice (1). Konference nazvaná Efektivní stát – partner samosprávy se konala na půdě Senátu Parlamentu ČR. Přednesené příspěvky analyzovaly zejména mechanismus rozpočtového určení daní, výši příspěvku na výkon státní správy obcím a krajům, navrhované reformy daňového systému a v neposlední řadě otázku redukce administrativní zátěže. Obdobná témata nastolila i 8. celostátní konference Svazu měst a obcí ČR s názvem Finanční správa a rozvoj měst a obcí v České republice.

Stav v České republice

Obsah diskusních příspěvků přednesených na obou akcích naznačuje vcelku plastický obraz stavu, v jakém se finance územní samosprávy v České republice aktuálně nacházejí. Uveďme si nejpodstatnější skutečnosti s důrazem na finance obcí:

1. V České republice prozatím neexistuje oficiální stálé odborné fórum kompetentní k řešení problémů fiskálních vazeb mezi státem a územními samosprávami (2).

2. Daňové příjmy obcí, a to zejména příjmy z tzv. sdílených daní (tedy podíly na celostátním hrubém výnosu DPH a v zákoně specifikovaných příjmových daní; požadavkem Svazu měst a obcí je, aby do systému sdílených daní byly v budoucnu zařazeny i spotřební daně), se v důsledku mechanismu rozpočtového určení daní svou podstatou podobají spíše neúčelovým dotacím sui generis, neboť obce tyto příjmy prakticky nemohou (s výjimkou koeficientu upravujícího sazbu daně z nemovitostí) aktivně ovlivnit. Klíčem k daňovému určení je v zásadě počet obyvatel obce. Rozpočtově určené daňové příjmy představují nejvydatnější zdroj obecních rozpočtů, a proto je obcemi sledováno se znepokojením, že na základě klasifikace obcí do jednotlivých velikostních kategorií dochází při úbytku byť jen několika desítek občanů obce k nepoměrně výraznějšímu úbytku v jejích rozpočtových příjmech. Skutečnost, že na jednoho občana velkého města připadá mnohem více prostředků než na občana malé vesnice, je nadto znepokojující z hlediska regionálního rozvoje.

3. Mechanismus rozpočtového určení daní s sebou nese velmi citelnou provázanost finančních toků směřujících do veřejné pokladny a odtud dále přerozdělených obcím. V důsledku poslední novelizace zákona o daních z příjmů se v roce 2006 očekává snížení příjmů obcí o více než 3 mld. Kč, přičemž není dosud vyčísleno, nakolik bude toto snížení obcím kompenzováno.

4. Diskutuje se o možnosti zavedení místních daní, které v systému rozpočtových příjmů územních rozpočtů v České republice dosud chybí. Mnohé z místních poplatků mají povahu místních daní již v současnosti, avšak jejich výnosy jsou velmi nízké. Reformovaná "místní daň" by v sobě mohla zahrnovat i daň z nemovitostí, jejíž celý výnos plyne do rozpočtu obce, na jejímž území byla vybrána, již dnes. Otázka místních daní zůstává de lege ferenda otevřená.

5. Dotace, ačkoli na ně obvykle není právní nárok, představují nejčastěji druhý nejsilnější zdroj obecních příjmů. Obdržené dotace se stávají téměř nezbytností, počítá-li obecní rozpočet s kapitálovými výdaji na projekty spolufinancované z fondů Evropské unie (spolufinancování těchto projektů obcemi je obligatorní). Ze strany obcí zaznívá požadavek na snižování účelových dotací ve prospěch neúčelových a požadavek na předvídatelnost dotačních příjmů (dotace přidělené "na poslední chvíli" velmi znesnadňují práci s rozpočtovými výhledy, jejichž sestavování je pro obce ex lege povinné). Obce poukazují též na nutnost zjednodušení pro ně nepřehledného a nekoordinovaného systému kontrol, při kterých dochází k případům, kdy poskytovatel dotace neshledá při jejím využití nedostatky, avšak následná kontrola ze strany finančních úřadů vede ve stejných případech často k závěrům o porušení rozpočtové kázně v důsledku drobných pochybení, což zakládá zákonnou povinnost dotace vrátit (3).

6. Obce poukazují na skutečnost, že výkon státní správy jim není státem dostatečně kompenzován a pro rok 2006 požadují navýšení příspěvku na výkon tzv. přenesené působnosti o 5 % (4).

7. Všeobecným požadavkem je nutnost redukce byrokratické zátěže územních samospráv. Tento požadavek je však poněkud dvojsečný: dosud zaznívají hlasy volající po zaplnění "mezer v zákonech", jejichž případné ”zacelování” s sebou administrativní zátěž musí nutně přinášet. Přijetí antibyrokratického zákona, jak je navrhuje místopředseda Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR Ivan Langer, by však patrně znamenalo spíše nošení dříví do lesa (5).

Nizozemský přístup

Řešení otázek spojených s financováním územní samosprávy v Nizozemí je v mnoha ohledech odlišný, přestože v jednotlivostech najdeme až překvapivě mnoho styčných bodů. Nizozemí je stejně jako Česká republika unitárním státem, avšak silně decentralizovaným. Od roku 1848 je konstituční monarchií, což v praxi znamená, že panovník (v současnosti královna Beatrix) je ze své funkce neodpovědný a za "vládnutí" nese odpovědnost vláda, respektive její jednotliví ministři. Činnost vlády je podobně jako v České republice monitorována a kontrolována dvoukomorovým Parlamentem. Z hlediska územně samosprávného uspořádání se Nizozemí člení na obce a provincie, jedná se tedy o srovnatelné členění jako v České republice. Zřejmě nejvýraznějšími odlišnostmi v obecném postupu řešení financování územních samospráv v Nizozemí oproti České republice jsou zřetelnější důraz na striktní vymezení odpovědnostních vztahů, orientace na kvalitní vyřešení problémů (problem-oriented approach) namísto upřednostňování bezchybnosti procedurálních postupů, zdůraznění samostatnosti územní samosprávy v kontrastu s významem a četností státních zásahů a deklarovaná vůle ke spolupráci všech úrovní veřejné správy. Aktéři politických jednání o financování územních samosprávných celků, tedy nizozemských obcí a provincií, jsou následující:

- ministerstvo vnitra (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)

- Svaz provincií (Interprovinciaal Overleg), dále jen "IPO"

- Svaz nizozemských obcí (Vereniging van Nederlandse Gemeenten), dále jen "VNG".

Uvedené subjekty začaly na sklonku roku 2004 vést intenzivní jednání o budoucí podobě vztahů – zejména finančních - mezi jednotlivými úrovněmi veřejné správy. Tato jednání, jejichž koordinátorem byl předseda nizozemské vlády, vyústila na počátku roku 2005 v přijetí třístranné Dohody o podobě vnitřních administrativních vztahů mezi státem a územními samosprávami. Dohodu podepsali vedle ministra vnitra též představitelé IPO a VNG (6). Za pozornost jistě stojí právní povaha tohoto dokumentu, neboť na našem území není v praxi příliš častá. Nejspíše bychom dokument podřadili pod pojem veřejnoprávní smlouva (7). Posláním veřejnoprávní smlouvy je úprava vztahů mezi vykonavatelem veřejné správy (státem) a osobou, vůči níž výkon veřejné správy směřuje (zde IPO a VNG). Jejím výrazem je pak zřetelné vyjádření ochoty ke spolupráci, formulace společné vize o fungování veřejné správy a vůle k nalézání kompromisních řešení. Je možné konstatovat, že Dohoda je ztělesněním "ducha zákonů", které jsou v této oblasti relevantní: jedná se o zákon o finančních vztazích, zákon o obcích a zákon o provinciích. V námi analyzovaném případě byly zúčastněné subjekty vedeny společnou představou o zlepšení veřejné služby v celém veřejném sektoru. Vycházely při tom z předpokladu, že decentralizace má být uplatňována všude tam, kde je možná, centralizace všude tam, kde je nezbytná. Důležitý je také závazek ke konsistentnímu rozhodování ve veřejné správě a vědomí odpovědnosti úředníků za takovéto postupy. Zásada předvídatelnosti správních rozhodnutí je ostatně nově zakotvena i v našem správním řádu, což, jak ukazuje nizozemská Dohoda, plně odpovídá současnému evropskému pojetí tzv. dobré správy (8). Nad odpovědným dodržováním Dohody, které je uloženo všem smluvním stranám se zvýrazněním odpovědné koordinační funkce ministra vnitra, respektive ministra financí, bdí Státní rada.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 7/2006.

Poznámky:

1. Informace o 8. celostátní konferenci nazvané Finanční správa a rozvoj měst a obcí v České republice konané ve dnech 10. a 11. listopadu 2005 v Praze přinesla Veřejná správa v dvojčísle 51-52/ 2005 na stranách 12–14. Druhé ze zmíněných akcí, národní konferenci s názvem Efektivní stát–partner samosprávy, která se konala dne 1. 11. 2005, byla věnována příloha dvojčísla 1-2/2006 téhož periodika.

2. Zmíněnou senátní konferenci je možné považovat za jednu z "prvních vlaštovek", když podle slov předsedy Senátu Přemysla Sobotky tato propaguje "nové metody politické práce, otvírání se odborníkům stojícím mimo politické struktury (...)" - viz strana I přílohy Veřejné správy č. 1–2/2006. Svaz měst a obcí ČR usiluje o vznik pracovní skupiny při ministerstvu financí, která by se zabývala problematikou financování obcí, dosud však bezvýsledně – k tomu viz např. článek Současné problémy ve financování obcí, Veřejná správa č. 51–52, s. 13.

3. Viz vyjádření předsedy Svazu měst a obcí ČR Oldřicha Vlasáka, Veřejná správa č. 51–52/2005, s. 14.

4. Skutečnost, že příspěvek nepokrývá veškeré nezbytné věcné či osobní náklady na přenesený výkon státní správy, potvrdil i náměstek ministra vnitra pro veřejnou správu Josef Postránecký. Viz s. VII přílohy Veřejné správy č. 1 – 2/2006. Na s. V téže přílohy najdeme například vyjádření primátora Ústí nad Labem Petra Gandaloviče o tom, že výkon státní správy v tomto městě je státem uhrazen pouze z 50 %.

5. Antibyrokratický zákon je podle Ivana Langera "efektivní nástroj pro trvalé odplevelování našeho právního řádu a pro zamezení bujení nadměrné byrokracie." Viz s II přílohy Veřejné správy č. 1–2/2006.

6. Text dohody je v elektronické verzi dostupný na http://www.minbzk.nl

7. V anglickém překladu se však používá termín "zákoník" – překlad zní: Code of Inter-administrative Relations. K teoretickému vymezení veřejnoprávních smluv viz např. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5., rozšířené vyd. Praha: C. H. Beck, 2003. s. 160 – 175.

8. Viz § 2 odst. (4) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád: "Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly."

Poznámka:

Autorka je interní doktorandka na katedře správní vědy, správního práva a finančního práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity.