## Týdeník Veřejná správa

Konzultace

Mgr. Vítězslav Šemora

### Dozor nad právními akty obcí po novele zákona o obcích

Vyšlo v čísle 26/2006

K 1. červenci 2006 nabude účinnosti zákon č. 234/2006 Sb., kterým se mění zákony o územních samosprávných celcích, zákon o Ústavním soudu, zákon o místním referendu a zákon o úřednících územních samosprávných celků. Tímto zákonem se podstatným způsobem mění právní úprava výkonu dozoru nad samostatnou a přenesenou působností obcí, krajů a hlavního města Prahy, respektive dosavadní úprava dozoru je v celém rozsahu nahrazována úpravou novou. Nová úprava dozoru vychází z principů úpravy dosavadní: orgány dozoru pozastavují výkon či účinnost dozorovaných právních aktů obcí (sistace) a Ústavní soud a případně krajské soudy o zrušení těchto aktů. Základní informace o tom, co tyto změny přinášejí obcím, jakožto nejpočetnější skupině adresátů dozorových opatření, se pokouší přinést tento článek.

Dozor nad právními akty obcí

V České republice je uplatňován spojený model výkonu veřejné správy, na jehož základě jsou územní samosprávné celky, obce a kraje, nadány jednak oprávněním samostatně spravovat své záležitosti, takzvanou samostatnou působností, jednak je jim svěřován výkon státní správy, kterou vykonávají jako přenesenou působnost. Výkon, tedy realizace samostatné i přenesené působnosti obcí podléhá dozorové a kontrolní činnosti státu, jejímž cílem je zajištění efektivního fungování veřejné správy, zejména souladu výkonu dozorovaných působností se zákonem a případně s jinými právními předpisy. Institut dozoru (správního dozoru) nad právními akty obcí je možné podřadit pod kategorii takzvaných záruk zákonnosti ve veřejné správě, které lze vymezit jako souhrn prostředků, jejichž pomocí je zajišťován soulad realizace postupů, činností a výstupů ve veřejné správě se zákonem. Cílem správního dozoru nad právními akty obcí je posouzení skutečného stavu výkonu samostatné a přenesené působnosti obcemi, porovnání tohoto stavu s požadavky stanovenými pro tyto působnosti právními předpisy a v případě zjištění nedostatků přijetí opatření k nápravě. Pod pojmem právní akty obcí, které jsou předmětem dozoru, je třeba rozumět v prvé řadě právní předpisy vydávané obcemi, obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti a nařízení v působnosti přenesené. Kromě právních předpisů obcí jsou předmětem dozoru rovněž jiné formy realizace samostatné a přenesené působnosti obcí a v případě územně členěných statutárních měst je výkon dozoru směřován rovněž k právním aktům městských obvodů nebo městských částí. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů v této souvislosti hovoří o usneseních, rozhodnutích a jiných opatřeních obcí (orgánů městského obvodu nebo městské části) v samostatné nebo přenesené působnosti. Předmětem dozoru není jen hodnocení obsahové stránky těchto “výstupů” z realizace samostatné a přenesené působnosti obcí, ale rovněž posouzení podmínek a způsobu, kterým byly přijaty, tedy posouzení procesní stránky jejich přijetí, případně vyhlášení.

Dozor nad právními akty obcí provádí ve vztahu k samostatné působnosti obcí Ministerstvo vnitra a ve vztahu k přenesené působnosti místně příslušný krajský úřad. Zásadní změnou oproti předchozí právní úpravě je tedy skutečnost, že v každé z působností obce je dozor realizován pouze jedním orgánem dozoru. Krajský úřad postupuje v dozoru v přenesené působnosti (§ 128 odst. 5 zákona o obcích). Nad právními akty orgánů městských obvodů a městských částí provádí dozor příslušný magistrát, který rovněž postupuje v přenesené působnosti (§ 128 odst. 5 zákona o obcích). Dozor je vykonáván následně (ex post) a jeho cílem není prevence. Výkon dozoru je limitován zásadou obsaženou v čl. 101 odst. 4 Ústavy, podle kterého může stát zasahovat do činnosti územních samosprávných celků jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Z výkonu dozoru jsou vyloučena rozhodnutí a jiné úkony v samostatné či přenesené působnosti učiněné podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád a dle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (§128 odst. 7 zákona o obcích). Ustanovení o dozoru nad rozhodnutími, usneseními a jinými opatřeními obce (orgánu městského obvodu nebo městské části) v samostatné působnosti se rovněž nepoužijí v případě porušení právních předpisů občanského, obchodního a pracovního práva a v případě, kdy jsou dozor nebo kontrola samostatné působnosti upraveny zvláštním právním předpisem. Dozor je postupem orgánů moci výkonné vykonávajících výkon veřejné správy, je tedy možné ho podřadit pod rozsah působnosti § 1 správního řádu. Tento právní předpis se při výkonu dozoru uplatní v závislosti na dozorované působnosti, když v dozoru nad samostatnou působností se aplikuje v celém rozsahu a v dozoru nad působnosti přenesenou jen v rozsahu základních zásad činnosti správních orgánů (§ 128 odst. 6 zákona o obcích).

Dozor vykonávaný Ministerstvem vnitra

Ministerstvo vykonává dozor nad souladem vyhlášek obcí se zákonem a nad souladem usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánu obce v samostatné působnosti se zákonem nebo jiným právním předpisem. Dikce souladu se zákonem v sobě zahrnuje rovněž požadavek na soulad dozorovaných aktů s podzákonnými právními předpisy vydanými na základě zákona a k jeho provedení. Výkon dozoru nad vyhláškami souvisí s povinností obcí zasílat je neprodleně po vyhlášení Ministerstvu (§ 12 odst. 6 zákona o obcích). V případě usnesení, rozhodnutí nebo jiných opatření v samostatné působnosti je předpokladem obdobné povinnosti obcí žádost Ministerstva, není tedy nutné, aby obce tyto akty Ministerstvu samy z vlastní iniciativy posílaly (§ 128 odst. 3 zákon o obcích). Přestože to zákon o obcích výslovně nestanoví, lze z povahy věci doporučit, aby z důvodu prokazatelnosti obsahu úkonu byla taková žádost učiněna písemně. Vyhlášky ani jiné akty není třeba předkládat v originálech nebo ověřených kopiích, pokud o to Ministerstvo výslovně nepožádá. Dozorový proces nad právními akty obce v samostatné působnosti může být zahájen jednak na základě vnějšího podnětu (§ 42 správního řádu), jednak z úřední povinnosti Ministerstva, v souvislosti s prověřením obdržených vyhlášek a jiných aktů obce v samostatné působnosti (viz výše) nebo například v souvislosti s výsledky kontroly samostatné působnosti obcí (§ 129 a násl. zákona o obcích). Dospěje-li Ministerstvo na základě posouzení vyhlášky nebo jiného aktu v samostatné působnosti k závěru, že jsou celé nebo zčásti (některá ustanovení) v rozporu se zákonem (vyhlášky – viz § 123 odst. 1 zákona o obcích), případně se zákonem a jiným právním předpisem (jiné akty v samostatné působnosti – viz § 124 odst. 1 zákona o obcích), vyzve obec ke zjednání nápravy. Z důvodu uvedeného již výše by měla být výzva učiněna písemně a obsahovat právní rozbor dozorovaného aktu s náležitým odůvodněním zjištěných rozporů se zákonem a případně jinými právními předpisy, informaci o zákonné lhůtě 60 dnů ke zjednání nápravy a rovněž žádost, aby obec informovala Ministerstvo o zjednání či nezjednání nápravy, případně sdělila své stanovisko k výzvě. Vzhledem ke skutečnosti, že doručení výzvy je rozhodné pro počátek běhu lhůty ke zjednání nápravy, je třeba, aby byla výzva doručena způsobem dokládajícím doručení. Při zpracování výzvy postupuje Ministerstvo dle § 154 a násl. správního řádu.

Ke zjednání nápravy dozorovaného aktu může dojít v zásadě dvojím způsobem. Dozorovaný akt může být jednak změněn, jednak může dojít k jeho zrušení. K náležitému posouzení zjednání nápravy je třeba, aby mělo Ministerstvo k dispozici v případě dozoru nad vyhláškou novou vyhlášku zrušující nebo měnící dozorovanou vyhlášku, usnesení, kterým byla nová vyhláška schválena, zápis z jednání zastupitelstva obce a doklady prokazující řádné vyhlášení vyhlášky na úřední desce po dobu 15 dnů, tedy doklady o vyvěšení a sejmutí. V případě jiných aktů v samostatné působnosti postačí k ověření zjednání nápravy listiny prokazující zrušení či změnu dozorovaného aktu. Nezjedná-li obec nápravu ve lhůtě 60 dnů, rozhodne Ministerstvo o pozastavení účinnosti vyhlášky nebo o pozastavení výkonu jiného aktu obce v samostatné působnosti (§ 123 odst. 1 a § 124 odst. 1 zákona o obcích). Přestože to z dikce zákona o obcích výslovně nevyplývá, může Ministerstvo na základě zásad proporcionality a minimalizace zásahů do samosprávy přistoupit rovněž k pozastavení účinnosti nebo výkonu jen u některých ustanovení vyhlášky nebo u části dozorovaného aktu. Ministerstvo přistupuje k pozastavení účinnosti vyhlášky obce a výkonu jiných aktů v samostatné působnosti ve správním řízení, ve kterém postupuje podle správního řádu. Účinnost vyhlášky je pozastavena doručením rozhodnutí Ministerstva obci. Obdobně výkon jiného dozorovaného aktu v samostatné působnosti je pozastaven doručením rozhodnutí obci. Ministerstvo v rozhodnutí současně stanoví obci přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy. Délka této lhůty je ponechána správnímu uvážení Ministerstva, přičemž při jejím stanovení by měly být zohledněny jak možnosti obce zjednat nápravu, tak zejména její stanovisko k tomuto procesu. Stanovení dlouhé lhůty k nápravě v situaci, kdy se obec před vydáním rozhodnutí zcela jednoznačně vyjádřila, že nápravu nezjedná, by bylo nadbytečné a nehospodárné. Vzhledem k tomu, že zákon o obcích předpokládá stanovení lhůty k nápravě v každém řešeném případě, mělo by při jednoznačném odmítavém stanovisku obce postačit, aby byla stanovena lhůta, ve které obec toto své stanovisko jen potvrdí. Stanovená lhůta by však neměla překročit dobu dvou až tří měsíců, které jsou ve většině případů zcela dostatečné k přípravě nového právního aktu obce, jeho přijetí a v případě vyhlášek rovněž k náležitému vyhlášení. Rozhodnutí o pozastavení účinnosti vyhlášky vyvěsí obec neprodleně na úřední desce obecního úřadu, a to nejméně na dobu 15 dnů. Případné nesplnění této povinnosti nemá vliv na pozastavení výkonu či účinnosti dozorovaného aktu. Z pozastavení účinnosti vyhlášky vyplývá, že přestože vyhláška nadále zůstává v platnosti a je součástí právního řádu, nelze podle ní postupovat. Není tedy možné vymáhat na jejím základě stanovené povinnosti nebo ukládat sankce za její porušení. Pozastavení výkonu jiného aktu obce v samostatné působnosti znamená, že rovněž tento akt nadále existuje, neruší se, ale nelze ho vykonat, není tedy možné podle něj postupovat, respektive v praxi jej realizovat. Oproti předcházející právní úpravě může obec proti rozhodnutí Ministerstva o pozastavení účinnosti vyhlášky podat opravný prostředek (rozklad), a to do 15 dnů od doručení rozhodnutí obci. Došlo tak posílení záruk obcí ve věci práva na samosprávu. Rozklad může obec podat nadále také proti rozhodnutí o pozastavení výkonu rozhodnutí, usnesení nebo jiného opatření obce v samostatné působnosti. Podaný rozklad nemá odkladný účinek (§ 123 odst. 1 a § 124 odst. 1 zákona o obcích) a rozhoduje o něm ministr vnitra. Nepřistoupí-li obec ke zjednání nápravy ve stanovené lhůtě a není-li proti rozhodnutí podán rozklad, podá Ministerstvo ve lhůtě 30 dnů od uplynutí lhůty pro podání rozkladu návrh na zrušení vyhlášky Ústavnímu soudu a v případě jiných dozorovaných aktů v samostatné působnosti k místně příslušnému krajskému soudu (§ 123 odst. 3 a § 124 odst. 3 zákona o obcích). Nález Ústavního soudu a rozhodnutí krajského soudu, kterým se ruší vyhláška nebo jiný akt obce v samostatné působnosti, vyvěsí obec po dobu 15 dnů na úřední desce obecního úřadu. Případné nesplnění této povinnosti nemá vliv na zrušení aktu obce. Obec může zjednat nápravu dozorovaného aktu nejen během lhůty pro zjednání nápravy stanovené ve výzvě Ministerstva (viz výše), ale rovněž během správního řízení, ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o pozastavení výkonu či účinnosti dozorovaného aktu a v období před a po podání návrhu k Ústavnímu soudu nebo krajskému soudu, do doby jejich rozhodnutí o návrhu. V případě, že obec zjedná nápravu v průběhu správního řízení, zastaví Ministerstvo řízení (§ 66 odst. 2 správního řádu). Na ostatní situace pamatuje přímo zákon o obcích, když pro případ zjednání nápravy ve lhůtě stanovené v rozhodnutí stanoví, že Ministerstvo zruší své rozhodnutí neprodleně poté, co obdrží sdělení obce o zjednání nápravy, jehož přílohou je právní akt obce, kterým byla zjednána náprava (§ 123 odst. 2 a § 124 odst. 2 zákona o obcích). V případě, že obec zjedná nápravu po podání návrhu na zrušení dozorovaného aktu k Ústavnímu nebo krajskému soudu a tyto soudy o návrhu dosud nerozhodly, zruší Ministerstvo své rozhodnutí o sistaci do 15 dnů od doručení sdělení obce o zjednání nápravy, jehož přílohou je právní akt obce, kterým byla zjednána náprava (§ 123 odst. 4 a § 124 odst. 4 zákona o obcích). Za předpokladu, že Ústavní soud návrh Ministerstva zamítne (§ 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), odmítne (§ 43 zákona o Ústavním soudu) nebo řízení zastaví (§ 67 zákona o Ústavním soudu), pozbývá rozhodnutí Ministerstva platnosti dnem, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nabude právní moci (§ 123 odst. 3 zákona o obcích). Obdobné platí pro zamítnutí (§ 78 odst. 7 soudního řádu správního), odmítnutí (§ 46 soudního řádu správního), nebo zastavení řízení (§ 47 soudního řádu správního) krajským soudem v případě rozhodování o zrušení jiného aktu obce v samostatné působnosti (§ 124 odst. 3 zákona o obcích).

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 26/2006.